28 januari 2021

Strandskydd – Ny praxis i fråga om intresseavvägningen


28 januari 2021

Strandskydd – Ny praxis i fråga om intresseavvägningen


Generellt strandskydd gäller inom 100 meter från stranden. Huruvida åtgärder får vidtas inom detta område beror av om dispens kan lämnas. Sådan dispens kan lämnas om villkoren i 7 kap. 18 c - d §§ MB är uppfyllda. I praxis har möjligheterna att lämna dispens tidigare begränsats till de där uppräknade förutsättningarna, men ny praxis öppnar för en generell avvägning. Den nya möjligheten har begränsad betydelse i fråga om de flesta dispensprövningar, men så klart mycket stor betydelse i fråga om de fall där intresseavvägningen kan falla ut till den enskildes fördel; det går nu att argumentera för att dispens bör lämnas i vissa tidigare hopplösa fall.

Vi ser nedan till den praxis från Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen som bidragit till rättsutvecklingen. Den som är intresserad av det ökade fokus på proportionalitet som målen nedan är ett uttryck för rekommenderas att läsa HD:s avgörande i ”Parkfastigheten”, NJA 2018 s. 753, vilket vi inte refererar här.

HD mål nr T 6460-19

MÖD 2020:2 I och II

Del I (mål nr M 4793-19)

Del II (mål nr M 4244-19)

Strandskydd och intresseavvägning

Strandskydd gäller vid havet, insjöar och vattendrag. Reglerna om strandskydd syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten, 7 kap. 13 § MB. Skyddet innebär ett förbud mot att vidta olika åtgärder inom strandskyddsområde i enlighet med vad som anges i 7 kap. 15 § MB. Enligt 7 kap 18 b § MB får en kommun i ett enskilt fall meddela dispens från förbudet i 7 kap. 15 § MB. Dispens ska bara meddelas om det föreligger särskilda skäl. De omständigheter som kan utgöra särskilda skäl anges i 7 kap. 18 c-d §§ MB, och den uppräkning som finns där är uttömmande. Det finns således inte andra omständighet som kan utgöra särskilda skäl än de som där räknas upp.

Dispensskälen i 7 kap. 18 b-c §§ MB balanseras av den proportionalitetsavvägning som regleras i 7 kap. 25 § MB. Enligt den bestämmelsen får en inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten inte gå längre än vad som krävs för att syftet med strandskyddet ska tillgodoses, dvs. en intresseavvägning ska göras mellan fastighetsägarens enskilda intressen och det allmänna intresset som syftet med strandskyddet utgör. Enligt förarbetena är syftet med bestämmelsen att ge uttryck för en proportionalitetsprincip.

Av 7 kap. 26 § MB framgår vidare att dispens bara får ges om det är förenligt med strandskyddets syften. Det innebär att även, vilket också framhåll i förarbetena, att möjligheten till dispens måste bedömas restriktivt även inom ramen för intresseavvägningen.

Reglerna i 7 kap. 18 b-c §§ och 7 kap. 25-26 §§ har betydelse vid prövning av dispensansökan. Men reglerna har också betydelse vid prövningen av andra åtgärder som påverkar strandskyddets syften, exempelvis vattenverksamhet. Strandskyddsreglerna ska prövas vid sådan ansökan och liknar den prövning som skulle ha skett om det var fråga om en ren dispensprövning enligt 7 kap. MB, men prövningen ingår då istället som ett led i tillståndsprövningen. Utgör strandskyddet hinder mot den sökta åtgärden torde det innebära att tillstånd inte kan meddelas.

HD mål T 6460-19

Frågan gällde om fastighetsägaren, i efterhand, kunde beviljas tillstånd till viss vattenverksamhet enligt 11 kap MB med beaktande av strandskyddsreglerna. Vattenverksamheten avsåg ett redan uppfört båthus med förråd och brygga.

Bakgrund

Den aktuella fastigheten, Västervik Stuverum 1:7, ligger på en halvö och omfattas nästan i sin helhet av strandskydd. Fastigheten ligger inom ett område som utgör riksintresse för det rörliga friluftslivet. Fastighetsägaren medgavs strandskyddsdispens 2013 för att på fastigheten anlägga båthus med angränsande förråd och sjöbod. Fastighetsägarens intresse av att ha ett båthus för planerad verksamhet, som förutsatte transporter till och från skärgårdsöar, bedömdes i samband med dispensprövningen väga avsevärt tyngre än det förhållandevis ringa motstående allmänna intresset. Dispensen begränsades till att avse endast den yta som byggnaderna upptog. Länsstyrelsen godkände 2014 en anmälan om vattenverksamhet som gjordes i syfte att utför den dispensgivna anläggningen.

Fastighetsägaren uppförde därefter båthus med förråd och brygga. Den uppförda anläggningen blev dock nästan dubbelt så stor som dispensbeslutet medgav. Fastighetsägaren sökte i efterhand om tillstånd till vattenverksamhet avseende den uppförda anläggningen. MMD lämnade tillstånd i enlighet med ansökan. MÖD ändrade domen och avslog ansökan. Avslaget motiverades med att strandskyddsbestämmelserna utgjorde hinder mot den sökta åtgärden.

HD:s bedömning

HD inleder med att konstatera att tillstånd till vattenverksamhet är beroende av strandskyddet inte utgör hinder. HD går därmed över till att se till om det finns skäl för dispens.

Intresseavvägningen

Uppräkningen av dispensgrunder i 7 kap. 18 c § första stycket MB är avsedd att vara uttömmande, dispensprövningen ska dock även innefatta en mer övergripande intresseavvägning enligt 7 kap. 25 och 26 §§ MB. Vid den avvägningen måste de intressen som strandskyddet är avsett att skydda tillmätas mycket stor vikt.

7 kap. 25 § MB har utformats mot bakgrund av egendomsskyddet i 2 kap. 15 § RF och Europakonventionen (EKMR). Avsikten är att en proportionalitetsbedömning ska ske som ett moment vid prövningen i det enskilda fallet.

HD skriver:
”Den proportionalitetsprincip som uttrycks i 25 § får ses som en slutlig kontroll av att en nekad dispens inte är orimlig med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet; däremot kan den inte uppfattas som en mer generell utvidgning av möjligheterna till dispens. För att fylla sin funktion måste prövningen enligt 25 § avse samtliga omständigheter i det enskilda fallet och den kan inte begränsas bara till de omständigheter som räknas upp i de sex punkterna i 18 c § första stycket eller de som avses i 18 d §. En sådan bredare tillämpning av proportionalitetsprincipen ligger dessutom i linje med rättsutvecklingen (jfr t.ex. ”Parkfastigheten” NJA 2018 s. 753). Utrymmet för att ge dispens för en åtgärd som inte ryms inom 18 c § - eller 18 d § - är dock mycket liten.”

Utfallet i målet

HD konstaterar att anläggen inte ligger inom den befintliga bostadens hemfridszon, och att vattenområdet vid strandkanten är allemansrättsligt tillgängligt. Att dispens tidigare meddelats för en mindre anläggning innebär inte att hela det utrymme som den – felaktigt – utförda anläggningen upptar kan betraktas som ianspråktaget på ett sådant sätt att skäl för dispens finns enligt 7 kap. 18 c § första stycket 1.

Et båthus är en sådan anläggning som avses i 7 kap. 18 c § första stycket 3 MB. Att båthuset också innehåller ytor för förvaring, d.v.s. i någon mån avviker från den funktion ett båthus kan anses ha i begränsad bemärkelse, medför inte att dispensgrunden blir otillämplig. Den verksamhet som fastighetsägarna har hänvisat till som stöd för dispens består av vatten- samt avloppsinstallation samt gräv- och byggnadsarbeten, vilket kräver förvaring av material, verktyg och maskiner. För verksamheten finns en arbetsbåt, transportbåt samt två vattenskotrar som används för transport. HD anser att utredningen av verksamheten är knapphändig. Det framgår inte närmare hur verksamheten bedrivs, vilken omfattning den har eller hur behovet av transportmedel har förändrats sedan tidigare ansökan 2013. Det har inte heller enligt HD på ett övertygande sätt redovisats varför ett större behov av förvaringsutrymme inte kan tillgodoses på annan plats på fastigheten med mindre inverkan på strandskyddets intressen. Det saknas därför skäl för dispens enligt 7 kap. 18 c § första stycket 3 och 4. Intresseavvägningen faller alltså till fastighetsägarens nackdel till följd av att denne inte lyckats påvisa behov av sådan betydelse att det kan mäta sig med behovet att tillgodose strandskyddets syfte.

HD anförde vidare att det kan konstateras att ett avslag på tillståndsansökan skulle innebära en särskild olägenhet för fastighetsägarna i och med att de då tvingas till kostnadskrävande ombyggnad av den befintliga anläggningen. Denna omständighet kan dock inte enligt HD tillmätas någon betydelse, eftersom anläggningen har uppförts i strid med tidigare meddelad dispens. Det finns inte heller i övrigt någon omständighet som vid en proportionalitetsbedömning bör leda till ett undantag från strandskyddsreglerna enligt HD.

I – M 4793-19

Bakgrund

Ludvika kommun medgav 2008 strandskyddsdispens samt bygglov för en jaktstuga på fastigheten Ludvika Säfsen 2:429. Strandskyddsdispensen motiverades med att en väg avskilde byggnaden från stranden på ett sådant sätt att varken det allmänna friluftslivet eller livsvillkoren för djur och växter påverkades. Byggnation påbörjades men avslutades inte inom dispensens giltighetstid (fem år).

Fastighetsägaren ansökte senare om strandskyddsdispens för att återuppta uppförandet av jaktstugan. Ludvika kommun avslog den här gången ansökan med motiveringen att fastigheten inte var ianspråktagen på ett sådant sätt att en hemfridszon bildats och att den väg som löpte mellan den tänkta jaktstugan och sjön inte var tillräckligt stor för att vara avskiljande i MB:s mening.

Förhållandena i ärendet

Den aktuella fastigheten var relativt liten, ca 0,1 hektar, och hade bildats genom avstyckning. Fastighetsbildningen hade föregåtts av ett köp, genom vilket köparen avsåg att förvärva äganderätt till området i syfte att där uppföra en jaktstuga.

Den väg som refereras till i prövningen var en smal grusväg med räcken mot vattnet. Det fanns även en parkering mellan vattnet och fastigheten. Vägen trafikerades av ca 20 fordon per dygn. Vid tidpunkten för prövningen av den andra strandskyddsdispensen hade fastigheten avverkats och fyllt ut med grus. Vidare hade grunden för jaktstugan stenlagts. Där hade sedan arbetena avstannat. Avståndet mellan vattnet och den tilltänkta stugan var ca 35 meter och höjdskillnaden ca 15 meter. Marken kan beskrivas som en rasbrant.

II – M 4244-19

Bakgrund

1993 lämnade länsstyrelsen strandskyddsdispens för uppförande av ett båthus på fastigheten Lidköping Nore 1:5. Båthuset skulle utgöra ersättning för en befintlig ladugård som skulle rivas och en tomtplatsbestämning utfördes som omfattade det område som då bedömdes vara legalt ianspråktaget, ca 5 500-6 000 kvm. Båthuset uppfördes dock inte i enlighet med dispensen utan på en annan plats, delvis utanför tomtplatsen, och inreddes dessutom som bostadshus.

2014 lämnade Lidköpings kommun strandskyddsdispens i efterhand för byggnaden, samt för diverse andra byggnader och anläggningar samt bilade i beslutet en justerad tomtplatsavgränsning. Länsstyrelsen upphävde dispensbeslutet och den justerade tomtplatsavgränsningen, men godkände dispens för en lekstuga som låg inom den tidigare tomtplatsavgränsningen från 1993. MÖD fastställde länsstyrelsens beslut i och återförvisade målet till länsstyrelsen för fastställande av tomtplats för lekstugan. Länsstyrelsen beslutade 2016 att samma område som utpekats som tomtplats 1993 återigen skulle fastställas som tomtplats. Det beslutet överklagandes till mark- och miljödomstolen som samma år avslog överlagandet.

I september 2016 meddelade Lidköpings kommun på nytt strandskyddsdispens i efterhand för den aktuella byggnaden som inretts som bostadshus. Länsstyrelsen upphävde beslutet i mars 2017. Det beslutet överklagades men fastställdes av MÖD.

I december 2018 beviljade Lidköpings kommun ånyo strandskyddsdispens i efterhand för den aktuella byggnaden inredd som bostadshus, samt en ny tomtplatsavgränsning. Dispensbeslutet är villkorades av att tomtplatsen skulle avgränsas med gärdsgård, mur eller häck.

Förhållandena i ärendet

På platsen gällde utvidgat strandskydd till 300 meter från strandlinjen. Den aktuella byggnaden hade huvudsakligen byggts inom den tidigare angivna tomtplatsavgränsningen, men ca 25 % av byggnaden låg utanför. Byggnaden, som användes för bostadsändamål, gav intryck av att vara bebodd och drog därför en egen hemfridszon. Byggnaden hade två garageportar, balkong ovanför en upphöjd entré samt uteplats.

MÖD om proportionalitetsbedömningar, gemensam för MÖD 2020:2 del I och II

Enligt äldre praxis, MÖD 2013:37 samt MÖD mål nr M 7801-16, går det inte att med stöd av 7 kap. 25 § MB meddela dispens på andra grunder än de som anges i 7 kap. 18 c-d §§ MB. Proportionalitetsavvägningen är med den tolkningen begränsad till att ske inom ramen för de uppräknade dispensskälen.

I de två ovan redovisade målen fann dock MÖD att det med anledning av HD:s beslutsskäl i NJA 2018 s. 753 fanns anledning att nyansera tidigare praxis i fråga om proportionalitetsavvägningen även vid strandskyddsdispens.

I NJA 2018 s. 753 menade HD att det p.g.a. egendomsskyddet krävdes en fristående proportionalitetsbedömning mellan det allmänna och enskilda intresset vid tvångsvis marköverföring enligt FBL. Även fast en sådan proportionalitetsavvägning inte regleras direkt i fastighetsbildningslagen ska den enligt HD ske ex officio i samband med förrättningen.

MÖD anförde att även om regleringen i 2 kap. 15 § RF primärt riktar sig till lagstiftaren måste den utvecklig som skett i praxis i fråga om egendomsskyddet få genomslag även vid prövningen av förutsättningarna för dispens från strandskyddet. Detta oaktat att lagstiftaren vid införandet av strandskyddsbestämmelserna hade gjort en relativt ingående avvägning mellan allmänintresset av att upprätthålla strandskyddet och motstående enskilda intressen. Slutsatsen är att det vid en intresseavvägning enligt 7 kap. 25 § MB även måste kunna beaktas andra omständigheter än de som anges i 7 kap. 18 c-d §§ MB som skäl för dispens.

MÖD påpekar dock att utgångspunkten för den proportionalitetsbedömning som ska göras inom ramen för 7 kap. 25 § MB fortfarande är att det allmänna intresset av att bevara strandområden för friluftsliv och områden med goda livsvillkor för djur- och växtlivet är mycket stark. Detta med särskild betoning på att även den allemansrättsliga tillgången till naturen är grundlagsfäst i 2 kap. 15 § RF.

Vid en proportionalitetsbedömning mellan enskilda och allmänna intressen ska även beaktas att strandskyddet inte avser att inskränka pågående markanvändning, utan att bevara strandområden som fortfarande är orörda. MÖD hänvisar även till förarbetena genom att påpeka att det även är av betydelse att strandskyddets syften är långsiktiga och att områden som för tillfället verkar vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla i framtiden och att även om en dispens i det enskilda fallet inte förefaller skada syftet med strandskyddet så kan enskilda dispenser sammantaget ändå få en betydande negativ inverkan på tillgången till stränder för friluftsliv och djur- och växtliv.

Utfallen av de båda målen

MÖDs bedömning i M 4793-19, del I

MÖD konstaterar inledningsvis att fastighetsägaren har framhållit att han förvärvat fastigheten med förväntningen att kunna fullfölja byggnationen av jaktstugan och att fastigheten saknar allt värde för honom om byggnation inte får ske. MÖD konstaterar även att det saknas skäl för dispens enligt 7 kap. 18 c § MB i och med att området inte är ianspråktaget på ett sådant sätt att det saknar betydelse för strandskyddets syften samt att den aktuella vägen inte medför att platsen är väl avskild från området närmast strandlinjen.

Fastigheten bilades genom avstyckning i och med att den tidigare ägaren köpte marken i avsikt att bygga en jaktstuga på fastigheten. Bygglov och strandskyddsdispens medgavs för den tidigare ägaren. Dessa beslut hade dock upphört att gälla när nuvarande ägare övertog äganderätten till fastigheten.

Tidsgränsen för dispensbesluts giltighet framgår av lag, 7 kap. 18 h § MB. Den omständigheten att fastigheten bildats genom avstyckning och att dispens tidigare meddelats kan därför enligt MÖD inte tillmätas någon egentlig betydelse vid prövning av en ny dispensansökan, som ju är bunden av de förutsättningar och den praxis som råder vid tidpunkten för ansökan. En annan tolkning skulle innebära att tidsbegränsningen för dispensbesluts giltighet i praktiken förlorar sin betydelse.

MÖD når slutsatsen att även om platsen för den sökta dispensen inte hyser några högre naturvärden och, med hänsyn till bland annat topografin, är något avskild från stranden, får det allmänna intresset som strandskyddet utgör anses väga tyngre än fastighetsägarens intresse av att få uppföra en jaktstuga.

MÖDs bedömning i M 4244-19, del II

MÖD konstaterar inledningsvis att det inte finns skäl för dispens i det aktuella fallet utifrån 7 kap. 18 c § 1 stycket punkt 1 MB, i och med att området inte redan är ianspråktaget på ett sådant sätt att det saknar betydelse för strandskyddets syften. Inte heller i övrigt föreligger det skäl för dispens enligt 7 kap. 18 c § MB.

Vid intresseavvägningen enligt 7 kap. 25 § MB hänvisar MÖD först till det allmänna intresset att bevara strandområdens styrka samt att det vid bedömningen måste beaktas vilken verkan som enskilda dispenser sammantaget kan få för strandskyddet. Den aktuella byggnaden har inte byggts på den plats som dispensbeslutet från 1993 angav och har dessutom, i strid med dispensbeslutet, inretts för bostad. Det faktum att bygganden redan uppförts och att ett avlägsnande av byggnaden skulle innebära kapitalförstöring och vara förenat med stora kostnader kan inte enligt MÖD tillmätas någon egentlig betydelse vid proportionalitetsbedömningen. Ett annat synsätts skulle innebära att den som inte rättar sig efter en given dispens eller utför en åtgärd utan dispens hamnar i ett bättre läge än den som följer gällande regelverk och dispensbeslut. I förlängningen skulle ett sådant synsätt enligt MÖDs mening riskera att urholka strandskyddet och leda till att dispensprövningen förlorar sin praktiska betydelse.

MÖD anför vidare:

”Om en redan utförd åtgärd avviker från en given strandskyddsdispens eller från vad som skulle kunna godtas vid en helt ny dispensprövning bör det däremot inte vara uteslutet att vid en proportionalitetsavvägning beakta om det finns möjlighet att på annat sätt kompensera för den negativa påverkan som åtgärden medför (jfr 16 kap. 9 § första stycket 3 miljöbalken, där det föreskrivs att bl.a. dispens får förenas med skyldighet att utföra eller bekosta särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför). En sådan kompensation skulle kunna bestå i att mark som sedan tidigare varit ianspråktagen görs allemansrättsligt tillgänglig på sätt som fastighetsägarna, reds. anmärkning och nämnden argumenterat för i detta fall. Det förutsätter dock att det kan säkerställas att kompensationsåtgärden verkligen kommer till stånd och blir bestående över tid samt att dess avsedda effekt kompenserar det intrång som den olovligt utförda eller annars dispenssökta åtgärden innebär.”

MÖD lägger vid bedömningen vikt vid att den uppförda byggnaden inretts för bostad, vilket innebär att den ger upphov till en inte obetydlig utökning av hemfridszonen även utanför den yta som byggnaden upptar på marken. Fastighetsägarna har inte heller kunnat visa att den förslagna kompensationsåtgärden verkligen kompenserar utökningen av hemfridszonen. MÖD kommer därför fram till att dispens inte kan meddelas utan att inkräkta på de värden som strandskyddet har som mål att upprätthålla, ens om dispensen skulle förenas med av fastighetsägarna föreslagen tomtplatsavgränsning. Ett avslag på dispensansökan kan i och med detta inte anses oproportionerligt.

Sammanfattning

Genom domarna utökas alltså omfånget av prövningen i 7 kap. 25 § MB från att vara begränsad till dispensgrunderna i 7 kap. 18 c § MB till att omfatta även andra omständigheter. Det krävs dock fortfarande mycket starka skäl för att medge dispens, eftersom det allmänna intresset av att bevara strandområden är mycket starkt.