Som bekant ska kommunen normalt vara huvudman för allmänna platser. Endast om det finns särskilda skäl får kommunen besluta att huvudmannaskapet ska vara enskilt, 4 kap. 7 § PBL. Men vad innebär det egentligen att vara huvudman? Och vad utgör särskilda skäl? Vi behandlar i detta och i ett tidigare nyhetsbrev dessa två frågor. Har du ett djupare intresse rörande praxis kring ”särskilda skäl” så är du välkommen att delta i vårt lunchwebbinarium den 24 maj klockan 12:00–13:00. Där går vi igenom den senaste praxisen och försöker så gott det går att komma till rätta med vad som kan utgöra särskilda skäl på randen av tillämpningen.
I denna andra text går vi igenom praxis.
Den springande punkten är, som behandlats i förra nyhetsbrevet, vad som avses med uttrycket särskilda skäl. Av förarbetena följer att skillnad ska göras mellan detaljplaner med permanentbostäder och fritidsbostäder, där de förra normalt ska planläggas med kommunalt huvudmannaskap och de senare med enskilt. Men gränsdragningen är inte så enkel i praktiken. Det följer av att vilka särskilda skäl som krävs för ett enskilt huvudmannaskap har utvecklats genom mångårig praxis. Den behandlas kort nedan. Genomgången gör inte anspråk på att vara heltäckande, utan avser enbart att belysa vissa moment av särskild betydelse. För en djupare analys, delta gärna på vårt lunchwebinarium genom att anmäla dig här eller kontakta oss för rådgivning.
Praxis före 2008
2008 levererade Lantmäteriet en rapport till regeringen som bland annat sammanfattade praxis rörande särskilda skäl till enskilt huvudmannaskap. I vissa av de förarbeten som har föregått ändringar i plan- och bygglagen har man hänvisat till rapporten. Det får alltså antas att regeringen anser att rapporten ger ett korrekt uttryck för praxis. Rapporten utgör därmed en bra utgångspunkt för en överblick av praxis från tiden före 2008.
I rapporten framhålls att visa faktorer är återkommande i de avgöranden där domstolen anser att det föreligger särskilda skäl för enskilt huvudmannaskap. Vi kan kalla dessa för ”de gynnsamma faktorerna”. Enbart det faktum att en gynnsam faktor förekommer räcker inte alltid för att klara prövningen. I det enskilda fallet kan det behövas flera samverkan gynnsamma faktorer. Förekomsten av dem är dock en styrka för kommunen, eftersom de uppenbart har tillmätts betydelse i flera avgöranden. Den totala avsaknaden av dessa gynnsamma faktorer är dock inte ett absolut hinder mot enskilt huvudmannaskap. Också andra faktorer kan vara av betydelse, även om dessa är mest frekvent återkommande. Vi återkommer till andra faktorer nedan när vi behandlar praxis efter 2008.
I rapporten lyfts som en gynnsam faktor att det är enskilt huvudmannaskap i samma eller angränsande områden. Tanken är att hänsyn ska tas till de befintliga förhållandena på platsen, och att det vid planläggning eller planändring ska beaktas hur huvudmannaskapet ser ut sedan tidigare. Ytterligare en gynnsam faktor som lyfts fram är intresset av en enhetlig förvaltning inom ett större område. Dessa två gynnsamma faktorer samverkar ofta. En tredje gynnsam faktor är om detaljplanen reglerar ett område med ett blandat boende, dvs. där fritidsbostäder blandas med permanentbostäder. Ju högre andel fritidsbostäder, desto större tyngd i argumentet. Det hänger i viss mån samman med den fjärde gynnsamma faktorn, nämligen områdets karaktär. Även om området är avsett för permanentbostäder kan det finnas en intention om att området ska ha en enkel karaktär, motsvarande den i ett fritidshusområde. Slutligen avser den femte gynnsamma faktorn kommunens strävan att bidra vid detaljplanens genomförande. Att kommunen överlåter eller upplåter allmän plats utan kostnad eller på annat sätt bidrar till att finansiera detaljplanens genomförande är i sig en gynnsam faktor.
Den grundläggande utgångspunkten är alltså att ett område som avser permanentbostadsbebyggelse ska planläggas med kommunalt huvudmannaskap, men att enskilt huvudmannaskap kan accepteras, särskilt om en eller flera av de fem gynnsamma faktorerna föreligger.
Flera av de gynnsamma faktorerna har det gemensamt att de kan ses som skäliga ur ett rättviseperspektiv. Även om huvudregeln är att kommunen ska vara huvudman för allmänna platser så är det lättare att tolerera ett avsteg om samtliga fastighetsägare i området möter samma förutsättningar. Fastighetsägarna inom ett större område med enskilt huvudmannaskap har då alla att betala kommunalskatt och kostnaden för lokal allmän plats. Om det i anslutning till det större området skulle antas en detaljplan med kommunalt huvudmannaskap uppstår en uppenbar orättvisa, då vissa grannar bara skulle betala kommunalskatt.
Praxis från 2008
Med det vänder vi oss till praxis efter 2008. För att kontrastera den senare praxisen mot den äldre så uttrycker vi den senare utifrån vilka faktorer som hindrar ett enskilt huvudmannaskap. Vi kan se det som ett spänningsfält. De fem gynnsamma faktorerna drar, på det sätt som har beskrivits ovan, mot ett enskilt huvudmannaskap. De faktorer som vi lyfter fram ur senare praxis drar åt andra hållet. Att den fortsatta framställningen har den strukturen beror inte av någon väsensskillnad i praxis. Det är enbart ett pedagogiskt grepp för att visa på de motstående faktorerna som skymtar i praxis.
Österåker har en relativt lång historia av detaljplaner med enskilt huvudmannaskap. I området Svinninge – bestående av ett planprogram om 35 detaljplaner – ansåg kommunen att det fanns skäl för enskilt huvudmannaskap. Beslutet överklagades och behandlas i MÖD 2013:3 (I). MÖD accepterade kommunens val av huvudmannaskap. I domskälen framförde domstolen att det hade betydelse att området låg en mil från den närmste tätorten. Vidare saknades kommunala anläggningar i området. De boende var dessutom över lag för ett enskilt huvudmannaskap och den relativt begränsade utbyggnaden innebar att områdets karaktär av fritidshusområde bibehölls.
Samma domstol avgjorde samma dag motsvarande fråga rörande en detaljplan i Skölsta i Uppsala kommun, MÖD 2013:3 (II). Likheterna är stora, men MÖD kommer där till en annan slutsats. I Skölsta ansågs det nämligen saknas särskilda skäl för enskilt huvudmannaskap. De omständigheter som domstolen lyfter i domskälen är bland annat att området låg inom den ”stadsväv” som omfattar Uppsala tätort. I Skölsta skapades dessutom en ny stadsdel med både offentlig och kommersiell service.
Domstolen lyfter fi båda avgörandena ytterligare omständigheter men vi fokuserar här enbart på dessa. Ett avstånd om en mil från tätorten synes ha talat mot ett kommunalt huvudmannaskap, medan motsatsen gäller för en detaljplan ”inom stadsväven”. Avsaknaden av kommunalt bedrivna anläggningar i Svinninge står i kontrast till den kommunala service som planades för i Skölsta. Till det ska läggas också kommersiell service, som även den kan antas driva trafik också utifrån planområdet.
Om vi ur MÖD 2012:44 ska ta med oss skäl som talar mot ett enskilt huvudmannaskap så kan det vara att området ligger på ett sådant avstånd från tätorten att det utgör en solitär. Det stöd också av ytterligare avgöranden från MÖD, bland annat P 4815-16. Vidare talar det emot ett enskilt huvudmannaskap om kommunen har intressen på platsen i form av kommunal service. Även förekomsten av kommersiell service synes ha betydelse.
Avgörande för att en detaljplan med enskilt huvudmannaskap ska kunna genomföras är att det går att inrätta en gemensamhetsanläggning för utförande och drift av de allmänna platserna. Saknas sådana förutsättningar måste huvudmannaskapet antingen vara kommunalt eller delat på så vis att det är enskilt enbart i de områden där en gemensamhetsanläggning kan bildas. I MÖD P 6535-17 påverkades bedömningen bland annat av att det var osäkert om en gemensamhetsanläggning skulle kunna inrättas.
Motsvarande fråga aktualiserades i MÖD P 4633-22. Där avsåg planläggningen 60 lägenheter i form av radhus och flerfamiljshus. Området planlades också för cafe, restaurang och ett hamnområde med utökade bryggplatser. Kommunens avsikt var att området skulle bli ett attraktivt besöksmål. MÖD framhöll att det låg utanför anläggningslagens tillämpningsområde att inrätta en gemensamhetsanläggning för ett område som inte är avsett för de delägande fastigheternas behov, utan i stället ska tillgodose kommunens intresse av att erbjuda ett besöksmål.
Sammanställningen av praxis ovan innehåller få avgöranden. Vidare behandlas enbart enstaka domsskäl. För en djupare genomgång, delta gärna på vårt lunchwebinarium. Utifrån de redovisade rättsfallen kan dock den slutsatsen dras att vissa faktorer återkommer när MÖD nekar till enskilt huvudmannaskap. Dessa är bland annat närheten till en tätort med kommunalt huvudmannaskap. I Skölsta beskrivs det som en närhet till stadsväven, dvs. hur lätt fastighetsägarna kan nå tätortens utbud av infrastruktur och service. I andra fall tas också hänsyn till pendlingsmöjligheterna från planområdet till tätorten. Närheten kan alltså inte mätas enbart i meter utan snarare ur ett tillgänglighetsperspektiv. Ytterligare en återkommande faktor är förekomsten av kommunal eller kommersiell service. Särskilt den förra synes starkt tala för ett kommunalt huvudmannaskap. En tredje faktor som tillmäts betydelse är om de allmänna platserna är utformade och dimensionerade för planområdets eget behov. Om så inte är fallet, utan dimensioneringen avser kommunala intressen eller en diffus allmänhets intressen, så talar också det emot ett kommunalt huvudmannaskap.
Välkommen att lyssna eller diskutera på vårt kommande lunchwebbinarium den 24 maj klockan 12:00–13:00.