Som bekant ska kommunen normalt vara huvudman för allmänna platser. Endast om det finns särskilda skäl får kommunen besluta att huvudmannaskapet ska vara enskilt, 4 kap. 7 § PBL. Men vad innebär det egentligen att vara huvudman? Och vad utgör särskilda skäl? Vi behandlar i detta och nästa nyhetsbrev dessa två frågor. Har du ett djupare intresse rörande praxis kring ”särskilda skäl” så är du välkommen att delta i vårt lunchwebbinarium den 24 maj klockan 12:00–13:00. Där går vi igenom den senaste praxisen och försöker så gott det går att komma till rätta med vad som kan utgöra särskilda skäl på randen av tillämpningen.
I denna första text går vi igenom vad huvudmannaskapet innebär och hur kravet har utvecklats historiskt. I nästa text, som kommer i nästa nyhetsbrev, behandlar vi praxis.
Vad innebär det att vara huvudman?
Det som regleras i 4 kap. 7 § PBL är huvudmannaskapet för allmänna platser. Det ankommer huvudmannen att lösa de allmänna platserna, utföra de anläggningar som enligt detaljplanen ska finnas där och sedan förvalta mark och anläggningar för all framtid. Ett stort ansvar? Tja, det beror på. Huvudmannaskapet för en grusväg och naturmark inom en detaljplan i spenaten är normalt inte särskilt betungande, medan motsatsen kan gälla för huvudmannaskapet för gator, parker och trafikanläggningar i en detaljplan i centrum. De regler som ska tillämpas är dock de samma.
Huvudmannen ska alltså lösa marken. Är huvudmannaskapet kommunalt så innebär det marken löses med äganderätt. Är huvudmannaskapet i stället enskilt så inrättas normalt en gemensamhetsanläggning, genom vilken de allmänna platserna tas i anspråk med en servitutsliknande rätt. Vem som i de fallen äger de allmänna platserna efter detaljplanens genomförande är närmast en smaksak. Huvudsaken är att anläggningssamfälligheten får kontroll över de allmänna platserna på ett sådant sätt att detaljplanens intentioner kan fullbordas.
Huvudmannen ska vidare utföra anläggningarna. Vid kommunalt huvudmannaskap ska kommunen ordna gator och allmänna platser så att de kan användas för avsett ändamål. Anläggningarnas standard ska följa ortens sed. I praktiken innebär det normalt att anläggningarna utförs i enlighet med kommunens tekniska handbok. Vid enskilt huvudmannaskap finns inte något motsvarande krav på en viss standard. I många fall är standarden därför betydligt lägre. Det är i dessa fall upp till exploatören att i samband med ansökan om att inrätta en gemensamhetsanläggning avseende de anläggningar som ska finnas på allmän plats yrka på en standard som tillgodoser de behov som följer av detaljplanen. Skulle så inte ske kan såväl kommunen som eventuella fastighetsägare själva hos lantmäterimyndigheten ansöka om sådant utförande. När utförandet på detta sätt åligger exploatören är det viktigt att kommunen, genom väl utformade exploateringsavtal, säkerställer detaljplanens genomförande.
Huvudmannen ska, när de väl är utförda, förvalta anläggningarna. Vid kommunalt huvudmannaskap består kommunens underhållsansvar även om detaljplanen senare upphävs. Motsvarande gäller för fastighetsägarkollektivet vid enskilt huvudmannaskapet, där underhållsansvaret kvarstår till dess att gemensamhetsanläggningen ändras.
Tillgänglighet
Inom detaljplaner med kommunalt huvudmannaskap ska kommunen upplåta de allmänna platserna till allmänt begagnande i takt med att kvartersmarken byggs ut. Det följer av en särskild regeln i PBL. Marken blir därmed i takt med att den färdigställs offentlig plats som är tillgänglig för alla och en var. Någon motsvarande regeln finns inte i fråga om allmän plats med enskilt huvudmannaskap. Här bör noteras att allmän plats i PBL definieras som ”en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov”. Allmän plats är alltså inte per definition något som är allmäntillgängligt. I stället är avsikten att säkra utrymme för gemensamma behov. Om huvudmannaskapet är enskilt så tillgodoses det gemensamma behovet genom inrättandet av en gemensamhetsanläggning. Den egendom som utförs inom ramen för den förrättningen är enskild, tillkommande fastighetsägarkollektivet. Någon generell rätt för en bredare allmänhet att nyttja den finns inte. Kollektivet kan därför exempelvis stänga av den väg som de äger, även fast vägen är utlagd som allmän plats.
Ekonomiska aspekter av valet av huvudmannaskap
För kommunens del kan kostnader för att lösa den mark som har lagts ut som allmän plats samt kostnader för att utföra allmänna anläggningar normalt föras vidare, antingen till fastighetsägarkollektivet eller exploatören. De förra – fastighetsägarkollektivet – kan åläggas betalningsansvaret genom beslut om gatukostnadsersättning. Den senare – exploatören – kan åläggas betalningsansvaret genom exploateringsavtal. Båda strukturerna har vissa begränsningar, men PBL:s struktur är sådan att kommunen i båda dessa fall rent principiellt kan agera så att skattemedel inte behöver tas i anspråk för att genomföra detaljplanen. Plangenomförandet blir därmed ett ekonomiskt nollsummespel för kommunen. Kommunens kassa belastas då först i förvaltningsfasen, där skattemedel kommer att behövas för all framtid. Huruvida kommunen genom gatukostnadsuttag och exploateringsavtal verkligen kan föra vidare samtliga kostnader till annan part beror så klart på fler faktorer än de rent juridisk.
Vid enskilt huvudmannaskap är det enligt lagsystematiken fastighetsägarna inom planområdet som gemensamt ska finansiera utförandet av allmänna platser. I praktiken innebär det normalt att den exploatör som bebygger kvartersmarken också utföra de allmänna anläggningarna. Kostnaderna tas då igenom som en del av köpeskillingen när denne säljer bostäder inom planområdet.
Eftersom standarden på anläggningar ofta är lägre i detaljplaner med enskilt huvudmannaskap så kan kostnaderna – som i slutändan alltså bärs av de boende – i många fall bli lägre för själva utförandet. Bostaden kan därmed bli billigare. Vad gäller förvaltningen så blir dock kostnaderna högre, eftersom de boende ska betala dels kommunalskatt (som finansierar också kommunens allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap), dels drift och underhåll av den egna anläggningen. Ur ett kommunalt perspektiv kan det givetvis ses som en ekonomisk lättnad. Det är också en av orsakerna till att enskilt huvudmannaskap har använts relativt flitigt på viss håll. Men är det i linje med lagstiftarens intentioner? För att besvara den frågan behöver vi reda ut vad som avses med ”särskilda skäl”.
Historik
För att förstå vad som avses med ”särskilda skäl” krävs en historisk tillbakablick. I 1947-års byggnadslag fanns de två planformerna stadsplan och byggnadsplan. Stadsplanen var avsedd för områden med permanentbostäder. Där var kommunen huvudman för allmänna platser. Byggnadsplanen var avsedd för områden med fritidsbostäder. Där rådde enskilt huvudmannaskap, dvs. där ansvarade kollektivet av fastighetsägare för de allmänna platserna. Systemet var rättvist i så måtto att skattekollektivet delade på bördan av kostnaden för att förvalta de anläggningar som avsåg medborgarnas permanentbostäder. Lika för alla alltså. Om någon utöver sin permanentbostad också ville ha en fritidsbostad så fick denne själv bekosta förvaltningen av de där belägna anläggningarna. Med tiden kom dock byggnadsplaner att användas vid planläggning också av permanentbostadsområden. Det är rimligt att anta att de lättnader som detta hade på den kommunala ekonomin hade viss betydelse.
När den äldre plan- och bygglagen kom 1987 infördes en regel i 6 kap. 26 § ÄPBL med följande lydelse: ”Inom områden med detaljplan skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat” . Syftet var att en kommun inte utan vidare skulle kunna avsäga sig huvudmannaskapet. I förarbetena angavs att ansvaret för gatu- och väghållning i allt väsentligt borde fördelas enligt samma principer som tidigare, dvs. enligt byggnadslagens principer. Äldre praxis i fråga om gränsdragningen mellan stadsplaner och byggnadsplaner hade alltså fortsatt betydelse.
När den nya plan- och bygglagen kom förtydligades kommunens ansvar med följande lydelse i 4 kap. 7 § PBL: ”Kommunen ska vara huvudman för allmänna platser. Kommunen får dock, om det finns särskilda skäl för det, i detaljplanen bestämma att kommunen inte ska vara huvudman för en eller flera allmänna platser.” Effekten var att det i en och samma detaljplan nu kunde finnas dels områden med enskilt huvudmannaskap, dels områden med kommunalt huvudmannaskap. Det framhölls i förarbetena att huvudregeln även i fortsättningen borde vara att kommunen skulle vara huvudman för en allmän plats, om det inte fanns särskilda skäl för enskilt huvudmannaskap. Vidare framhölls att vad som skulle utgöra särskilda skäl för enskilt huvudmannaskap borde följa ”nuvarande praxis”. Det innebar att praxis från sävål byggnadslagens tid som ÄPBL fortsatte att ha betydelse även vid tillämpning av nya PBL.
Regeln har ändrats också 2015, varvid den fick följande lydelse: ”Kommunen ska vara huvudman för allmänna platser. Kommunen får dock, om det finns särskilda skäl för det, i detaljplanen bestämma att huvudmannaskapet i stället ska vara enskilt för en eller flera allmänna platser.” Av förarbetena framhålls att ”Den praxis som har utarbetats ligger enligt regeringens uppfattning i linje med de intentioner som förelegat vid utformningen av den nu gällande bestämmelsen om huvudmannaskap.” Äldre praxis kan alltså ha viss relevans än i dag.
Ordalydelsen har alltså ändrats över tid men principerna är i stor del de samma. Hur principerna ska tolkas på randen av tillämpningen är beroende av en sammanhängande praxis från 1940-talet och fram till i dag. Den praxisen går vi igenom i vårt nästa nyhetsbrev, och den praxisen går vi igenom lite mer på djupet i vårt nästa lunchwebinarium.