17 september 2020

Veckans rättsfall – Strategiska köp, ett moment 22 och ett alexanderhugg


17 september 2020

Veckans rättsfall – Strategiska köp, ett moment 22 och ett alexanderhugg


MÖD 2016:38

Länge har strategiska markköp riskerat att leda till ett moment 22. Ett hinder inte bara för köpets parter utan också för kommuner och samhället i stort. Hur då? Jo, köp av en del av en fastighet blir ogiltigt om lantmäteriförrättning inte söks inom sex månader från köpet. Enkelt att uppfylla. Regeln syftar till att undvika långvariga avvikelser mellan den civilrättsliga äganderätten till fast egendom och fastighetsindelningen. Men, även om lantmäteriförrättning söks inom sex månader blir köpet ogiltigt om lantmäterimyndigheten ställer in den sökta förrättningen. Så ska ske om lantmäterimyndigheten inte kan bilda en lämplig fastighet, exempelvis på grund av att köpet avser jordbruksmark som aves att exploateras i samband med en framtida planläggning. Saknas detaljplan kan lämpligheten av en exploateringsfastighet ifrågasättas. Förrättningen ställs då in varvid köpet faller. Det innebär i sin tut att exploatörens vilja att investera i en detaljplan faller. Men det finns en ventil. En lantmäteriförrättning kan i undantagsfall vilandeförklaras i avvaktan på en framtida händelse. Så kan ske om planläggning pågår och arbetet med planen har lämnat ett förberedande stadium, d.v.s. i praktiken kommit relativt långt.

Sammanfattningsvis krävs alltså ett fullbordat köp för att få bestående äganderätt. Köpets bestånd blir i detta fall beroende av en planprocess. Den är i sin tur beroende av exploatörens vilja att investera i processen. Den viljan är slutligen beroende av att exploatören äger den fastighet som investeringen sker i. Ett moment 22. Men sedan en tid finns en lösning tack vara mark- och miljödomstolens alexanderhugg i MÖD 2016:38.

Detta har hänt

Seniorgården AB köpte del av en fastighet i Göteborg och förde en dialog med Göteborgs stad om att bygga seniorbostäder på platsen. Seniorgården AB sökte om avstyckning. Lantmäterimyndigheten beslutade att ställa in förrättningen. Göteborgs stad lämnade därefter positivt planbesked.

Allmänt om vilandeförklaring

Om lantmäterimyndigheten inte kan genomföra en förrättning ska den ställas in. Om förrättningen är beroende av framtida förutsättningar, exempelvis att en myndighet lämnar ett tillstånd eller annars fattar ett visst beslut, har lantmäterimyndigheten tre val: 1) ställa in förrättningen, 2) genomföra förrättningen ändå (om det i tillräckligt hög grad kan säkerställas att tillstånd eller beslut kommer att lämnas) eller 3) vilandeförklara förrättningen i avvaktan på beslut. Det tredje alternativet, vilandeförklaring, är en undantagsregel. Lantmäterimyndigheten ska normalt direkt gå till beslut eller ställa in förrättningen.

Regeln om vilandeförklaring finns i 4 kap. 39 § fastighetsbildningslagen (FBL). Av regeln framgår att, om det är av synnerlig vikt för fastighetsbildningen att fråga som är föremål för prövning i annan ordning avgörs först, får förrättningen förklaras vilande i avvaktan på att frågan avgörs. Det får alltså inte vara fråga om vilken framtida händelse som helst utan behovet av avgörandet ska vara av synnerlig vikt för förrättningens utgång. Exempel på när vilandeförklaring kan ske är exempelvis om det pågår en tvist rörande äganderätten till fastigheten eller andra förhållanden som i hög grad påverkar prövningarna i förrättningen. I förarbetena till FBL anger departementschefen att planfråga är en sådan prövning i annan ordning som kan föranleda vilandeförklaring. Ofta är ju möjligheten att fastighetsbilda på ett visst sätt helt beroende av att detaljplan antas. Departementschefen angav vidare att det dock saknas förutsättningar för vilandeförklaring om planarbetet endast befinner sig på ett förberedande stadium (prop. 1969:128 del B s 316). Frågan är då, vad är ett förberedande stadium?

En detaljplanprocessen är ofta lång och inleds med faktainsamling för att sedan, ytterst förenklat, övergå till avvägningar som leder till förslag till utformning och föreskrifter som slutligen kan läggas till grund för beslut. Det är rimligt att anta att departementschefen med att detaljplanearbetet måste ha lämnat ett förberedande stadium avsåg att planprocessen skulle ha kommit så långt att det i var fall var sannolika att anta att planeringen skull komma att fullbordas vilket bl.a. kräver att grundläggande utredningar har gjorts och huvuddragen för markanvändning och bebyggelse har klarnat. Det är med det antagandet rimligt att utgå från att det förberedande stadiet normalt inträder kring plansamrådet, i vissa fall tidigare. Men en sådan tolkning bryter inte effekten av det moment 22 som beskrevs ovan.

Planbesked och exploatörsdrivna detaljplaner

I nya plan- och bygglagen (2010:900) infördes kommunernas möjlighet att lämna planbesked. Syftet var att effektivisera inledningen av detaljplaneprocessen genom ökad förutsägbarhet, snabbare handläggning och likabehandling för enskilda intressenter. Planbeskedet är inte ett bindande beslut, det styr inte den kommande planläggningen, utan visar att kommunen avser att inleda ett planarbete med en viss inriktning.

Det är i dag vanligt med exploatörsdrivna detaljplaner, d.v.s. att exploatören driver och bekostar detaljplanearbetet medan kommunen står för kravställning och myndighetsutövning. Den exploatör som vill utveckla jungfrulig mark, eller annars utveckla pågående markanvändning, behöver säkra äganderätten till marken innan större investeringar har tagits. Om den del som avses att utvecklas utgör en del av en större fastighet måste köpet följas av fastighetsbildning. Eftersom om sådan fastighetsbildning måste sökas inom sex månader från köpets undertecknande (4 kap. 7 § JB), är exploatören ofta beroende av att lantmäterimyndigheten vilandeförklarar ansökan i väntan på att planarbetet lämnar det förberedande stadiet. Frågan är då om ett planbesked innebär att planprocessen har lämnat det förberedande stadiet?

Mark och miljödomstolens bedömning

MÖD konstaterar inledningsvis att när regeln om vilandeförklaring i FBL tillkom fanns inte institutet planbesked. Uttalandena i förarbetena till FBL måste läsas i ljuset av detta.

MÖD bedömer att kraven för vilandeförklaring är uppfyllda och anför som skäl att:

”Planbeskedet innebär att kommunen avser att inleda en planläggning för den avsedda åtgärden. Att en planändring kommer till stånd är en förutsättning för att fastighetsbildningen ska kunna genomföras. Avgörandet av planfrågan måste därför, som även Lantmäteriet anfört principiellt, anses vara av synnerlig vikt för fastighetsbildningen. Att kommunen avser att inleda en planläggning för åtgärden innebär också att planfrågan har konkretiserats på ett sådant sätt att det i bestämmelsens mening får anses utgöra en fråga som är föremål för prövning i annan ordning, trots att frågan befinner sig på ett tidigt stadium i planprocessen.”

Mark- och miljööverdomstolen bryter därmed ett sedan länge begränsande moment 22 med ett alexanderhugg. Men är det inte fusk, att inte lirka upp knuten utan med ett nytt verktyg i handen helt enkelt klyva den?

Planbeskedet visar å ena sidan på en intention som kan leda fram till ett planarbete som slutar med en antagen detaljplan i överensstämmelse med planbeskedet. Det kan dock också sluta med att planprocessen avbryts eller att detaljplanen får en annan utformning än som förutsatts i planbeskedet. Om så sker finns betydande risk att köpet inte kan fullbordas, för att fastighetsbildning inte kan ske, och därmed faller. Risken för att ett planbesked inte leder fram till en detaljplan som möjliggör fastighetsbildning av köpet är mångdubbelt större än risken att en detaljplan som nått samråd inte ska vinna laga kraft. Detta innebär dock inte enligt domstolens mening att det vid prövningstillfället finns skäl att neka vilandeförklaring om planbesked lämnats. Uppenbarligen är risken acceptabel i vart fall i relation till behovet att hitta en lösning på låsningen. Det är lätt att hålla med MÖD om det praktiska i detta. MÖDs tolkning av 4 kap. 39 § FBL innebär att ett hindrande moment 22 som länge låst bebyggelseutveckling även i lägen där alla, både markägare och kommuner, varit överens nu kan övervinnas.

Effekterna av avgörandet

Innan domen i aktuellt mål var lantmäterimyndigheterna, med gott stöd i förarbetena, ofta ovilliga att vilandeförklara förrättningar avseende köp av del av fastighet i andra fall än när planprocessen nått så långt att det fanns starka skäl att förutsätta att planen skulle komma att antas med en viss utformning. Detta krävde ofta att planen genomgått samråd och i vissa fall också granskning innan vilandeförklarande kunde komma i fråga.

I och med MÖD:s avgörande räcker i princip ett planbesked för att förutsättningarna för vilandeförklaring ska var uppfyllda. Detta innebär ett avsevärt större utrymme för exploatörer och andra intressenter att planera och avtala om fastighetstransaktioner samt i förlängningen en avsevärt större tidsrymd inom vilken en fastighetsbildningsförrättning kan ansökas. Detta förenklar och effektiviserar exploateringsprocessen samtidigt som nya möjligheter öppnas.

Att pröva fastighetsbildning utan, men i avvaktan på, en detaljplan är delvis samma fråge-ställning, men från andra hållet. Hur långt behöver en planprocess ha kommit för att lantmätaren ska kunna besluta om fastighetsbildning utan att planen har vunnit laga kraft? När är frågan om lämplig fastighetsbildning avgjort på ett tillräckligt tydligt sätt även utan detaljplan? Kan översiktsplanen räcka?

I prop. 1969:128 del B s. 112 anger departementschefen följande:

”F.n har aktualitetskravet vid avstyckning den innebörden att fastighetsbildning inte får ske med mindre än att den nybildade fastigheten inom nära förestående tid kommer till användning för det avsedda ändamålet. Kommittén anser att en uppmjukning av villkoret är motiverad med hänsyn till de olägenheter som varit förbundna med den gällande bestämmelsen. Enligt kommittén bör inte någon annan tidsbegränsning föreskrivas än den som följer av att det skall föreligga anledning anta att ändamålet blir genomfört. Därigenom hindras i varje fall att sådant ändamål beaktas som inte kan förverkligas inom överskådlig tid. Kommittén har i lagtexten uttryckt saken så, att det skall kunna antas att fastigheten framdeles erhåller stadigvarande användning för ändamålet.”

Vi avser att återvända till frågan om när fastighetsbildning kan ske utan stöd av plan längre fram.