Mål: P 6381-19

Inledning

För att få bygglov inom detaljplanelagt område krävs normalt att det man vill göra inte strider mot planen. Som bekant finns det därutöver utrymme för planavvikelser om dessa är små och inte motverkar planens syfte. Utöver att själva åtgärden ska överensstämma med detaljplanen krävs också att den byggnad och den fastighet som åtgärden avser är planenliga, d.v.s. att utgångsläget är planenligt. Om den befintliga byggnaden eller den befintliga fastighet som åtgärden avser i någon del strider mot detaljplanen så ska det medföra ett generellt stopp för bygglov tills dess bristen är avhjälpt (det finns från denna huvudregel ett antal undantag, som vi inte fördjupar oss i här). Om till exempel en stor fastighet i ett hörn avviker från detaljplanen och bygglov söks i en helt annan del av fastigheten så innebär den befintliga avvikelsen hinder mot bygglovet – trots att frågorna inte har med varandra att göra. För att förstå logiken i detta behöver man förstå bestämmelsens syfte. Syftet med kravet på planenligt utgångsläge är helt enkelt att skapa ett generellt incitament för fastighetsägare att genomföra detaljplaner.

Kraven på det planenliga utgångsläget är två: dels ska den befintliga byggnaden vara planenlig (9 kap 30 § pkt 1 a), dels ska fastigheten vara planenlig (9 kap 30 § pkt 1 b). Fortsättningen kommer enbart att handla om det andra kravet, d.v.s. frågan om befintlig fastighets planenlighet.

Bygglovshandläggaren behöver i sin prövning bedöma om den berörda fastigheten överensstämmer med detaljplanen. Frågan har sin pendang i fastighetsbildningslagens 3 kap. 2 § som anger att förrättningslantmätaren inte får ny- eller ombilda fastigheter i strid med detaljplan.
Både bygglovshandläggaren och förrättningslantmätaren ställs således inför frågan om vad en planenlig fastighet är, men från lite olika synvinklar.

I bygglovsprocessen hanteras frågan i många kommuner med hjälp av en nybyggnadskartan – när en nybyggnadskarta är på plats är det också en signal till bygglovshandläggaren om att villkoret om planenlig fastighet är uppfyllt. Den som i sin tur ritar nybyggnadskartan avvaktar med att slutföra den till dess pågående fastighetsbildning är klar. Den grundläggande frågan om planenligt utgångsläge maskeras därför ofta till frågor om hur och när nybyggnadskartan produceras.

Rättsfallet – Mål P 6381-19

Veckans rättsfall är långt ifrån pinfärskt, men i vissa kommuner har det lett till en del huvudbry i och med att den riktar strålkastarljuset mot den i bygglovssammanhang ibland skymda frågan om vad en planenlig fastighet är.

Ägaren av Ruddammen 29 i Stockholm sökte och erhöll bygglov i enlighet med ny detaljplan. Åtgärden avsåg påbyggnad av två våningar på ett befintligt flerbostadshus.
Utöver att möjliggöra påbyggnaden så innebar den nya detaljplanen också att ett större område av fastigheten blev allmän plats (PARK) med kommunalt huvudmannaskap. Vid tidpunkten för bygglovet hörde parkmarken fortfarande till Ruddammen 29.

Grannar överklagade bygglovet och menade bland annat att eftersom fastigheten omfattade allmän platsmark så var fastigheten inte planenlig och att bygglov därför skulle nekas.

Länsstyrelsen och därefter Mark- och miljödomstolen avslog överklagandena med motiveringen att frågan om parkmarken är en genomförandefråga som inte har med bygglovsprövningen att göra.

Mark- och miljööverdomstolen ändrade underinstansernas beslut och avslog ansökan om bygglov – fastighetens utformning stred mot detaljplanen och kravet på planenligt utgångsläge var därmed inte uppfyllt.

Hur bedömde då Mark- och miljööverdomstolen frågan? Vi tittar närmare på det resonemang som ledde fram till slutsatsen. Domstolen skriver:

”En fastighet avviker från en detaljplan om fastighetens utformning omöjliggör den markanvändning som föreskrivs i planen.”

När det gäller allmän plats med kommunalt huvudmannaskap har kommunen ett mycket tydligt och långtgående ansvar för att iordningställa och därefter vidmakthålla den användning som planen anger, t.ex. gata, park eller torg. Ansvaret är en direkt konsekvens av detaljplanen. Om del av den allmänna platsen ingår en fastighet som också omfattar kvartersmark och som ägs av någon annan än kommunen omöjliggör fastighetsindelningen ett plangenomförande. Att den inlösenrätt som följer med detaljplanen säkerställer att fastighetsindelningen kommer att kunna ändras saknar betydelse för frågan om huruvida fastighetsindelningen för ögonblicket är planenlig eller ej.

”Mark- och miljööverdomstolen bedömer att en förutsättning för att markanvändningen ska kunna säkerställas är att kommunen får äganderätt till marken.”

Vi funderar vidare

I förrättningslantmätarkollektivet var Mark- och miljöverdomstolens dom föga förvånande – snarare höjdes ögonbryn över underinstansernas bedömningar. Det är en väl inarbetad sanning att en kvartersmarkfastighet normalt inte är planenlig så länge den innehåller allmän plats och huvudmannaskapet är kommunalt. Det är en tumregel som ofta stämmer, men det finns situationer där den är problematisk.

Med utgångspunkt i domstolens resonemang funderar vi över andra situationer. Det noteras att det inte är avsaknaden av en fastighetsgräns mellan kvartersmarken och den allmänna platsen som i sig innebär att fastigheten är planstridig enligt Mark- och miljööverdomstolen. Planstridigheten ligger i att kommunen inte äger marken och att kommunen i detta fall inte kommer att kunna äga marken så länge det inte finns en fastighetsgräns mellan den allmänna platsen och kvartersmarken. Vi vet således inte hur Mark- och miljööverdomstolens dom hade fallit om det varit kommunen som ägde Ruddammen 29. Hade så varit fallet hade rätt organ (kommunen) redan ägt den allmänna platsen och Mark- och miljööverdomstolens argument för planstridigheten hade fallit.

I det aktuella rättsfallet är den kontrafaktiska tanken att kommunen skulle äga och själva exploatera en bostadsfastighet högst hypotetisk, men principiellt är situationen inte ovanlig. De stora kommunala gatu- och parkfastigheterna omfattar allmänna platser, men ofta även enklaver av kvartersmark, såsom exempelvis små E-områden för nätstationer i parkmark, mindre T-områden för tunnelbane- eller järnvägsentréer i gatumark etc. Dessa ofta enorma fastigheter kan tyckas problematiska med tanke på kravet på planenligt utgångsläge. När bygglov söks för någon åtgärd inom fastigheten skulle den bokstavstrogne bygglovshandläggaren behöva nagelfara varje avlägset hörn av fastigheten för att bedöma om den i någon del strider mot detaljplan.

Men om vi tar Mark- och miljööverdomstolen på orden och omsätter deras resonemang på de stora gatu- och parkfastigheterna faller möjligen en elegant lösning ut. Det viktiga är inte att det finns en fastighetsgräns mellan kvartersmark och allmän plats – det viktiga är att huvudmannen för den allmänna platsen äger denna. Vem som sen äger kvartersmarken är utan betydelse för frågan om planenlighet i och med att detta inte regleras av detaljplanen. Nätstationen på den lilla E-enklaven byggs av elnätbolaget med stöd av ledningsrätt eller markavtal, kommunen äger såväl E-området som omkringliggande allmän plats och någon fastighetsgräns behövs uppenbart inte för att möjliggöra plangenomförandet. Samma sak med pågående tunnelbaneutbyggnad i Stockholm. Regionen bygger och ska äga tunnelbaneanläggningen, men utrymmena tas inte i anspråk med äganderätt utan med servitut, vilket anges i bland annat tillhörande järnvägsplaner. Där entréer byggs i gatumark eller torg är dessa i detaljplan utlagda som kvartersmarkenklaver (T) som kommunen ska fortsätta äga, men upplåta med servitut till Regionen. Kommunen äger den allmänna platsen och någon fastighetsgräns mot kvartersmarken behövs inte för plangenomförandet - fastighetsgränsen gör varken från eller till när det gäller möjligheten att åstadkomma den planenliga markanvändningen.

Ur strikt detaljplanesynpunkt är de till och med så att om något regleras avseende äganderätt och fastighetsbildning avseende allmän kvartersmark (t.e.x. E, T) så är det att kommunen har en inlösenrätt/-skyldighet. Sådan allmän kvartersmark kan, till skillnad från allmän plats, mycket väl ägas av någon annan än kommunen, men är möjligen ytterligare ett argument för att allmän kvartersmark och allmän plats mycket väl kan tillhöra samma fastighet utan att fastigheten anses vara planstridig.

En annan dom från Mark- och miljööverdomstolen (mål nr P 4412-17) behandlar samma principiella fråga, men med skillnaden att detaljplanen i det målet hade enskilt huvudmannaskap. Där kom domstolen fram till att en fastighet kan vara planenligt trots att den omfattar både kvartersmark och allmän plats. Skälet till det är att detaljplanens verktyg för markåtkomst avseende allmän plats skiljer sig beroende av om huvudmannaskapet är enskilt eller kommunalt – vid kommunalt huvudmannaskap ska huvudmannen (kommunen) äga den allmänna platsen och vid enskilt huvudmannaskap ska huvudmannen (kollektivet) råda över marken via en gemensamhetsanläggning. Detta visar ytterligare att det inte är fastighetsgränserna i sig som avgör om en fastighet är planenlig eller ej när det gäller förhållandet mellan kvartersmark och allmän plats.

Plantolkning vid fastighetsbildning i allmänhet

I äldre kommentarer till fastighetsbildningslagen står det angående frågan om planenlig fastighetsbildning att ”Plantolkning innebär att med ledning av intentionerna i planen eller bestämmelserna översätta planens linjer och bestämmelser till gränser av olika slag på marken.” Denna tankebana fungerade bra på äldre tiders planer som ofta är betydligt mer generella och har betydligt färre linjer och bestämmelser än dagens projektanpassade diton. Dagens plankartor är ofta ett gytter av linjer och bestämmelser och mycket få av dessa har betydelse för fastighetsbildningen. Ett första steg vid plantolkning idag blir därför snarare att fråga sig och sortera ut vilka bestämmelser som faktiskt har direkt eller indirekt betydelse för fastighetsindelningen.

Vid plantolkning är det angeläget att förstå den grundläggande poängen med detaljplanen och skillnaden mellan vad som regleras i PBL-systemet och i förrättningslagarna (FBL, AL och LL). Planhandläggaren och detaljplanen tar i första hand sikte på vad marken får användas till och att den markanvändning som planen anger blir möjlig. Vem eller vilka som faktiskt bygger är helt underordnat. Som ett verktyg för att säkerställa rätt markanvändning följer för vissa planbestämmelser lösenrätter och liknande, men dessa saknar som sagt egenvärde.

För förrättningslantmätaren och fastighetsbildningen är förhållandet det omvända – här är frågan om hur äganderätter och andra typer av rättigheter paketeras helt i centrum och frågan om vad marken får användas till har förrättningslantmätaren mycket lite inflytande över. Förrättningslantmätaren ska sköta sin paketering på ett sådant sätt att den tillåtna markanvändningen möjliggörs, eller i vart fall att den inte omöjliggörs.

Med utgångspunkten att detaljplanens huvudsyfte är att reglera vad marken får användas till och att fastighetsbildning i första hand ska bidra till möjliggörandet av denna markanvändning, eller i vart fall inte omöjliggöra den, så blir det möjligen enklare att bygga logiska och begripliga tankekedjor i bedömningen av planenligheten.