26 november 2020

Avvikelse från detaljplan


26 november 2020

Avvikelse från detaljplan


HD mål nr Ö 435-20

Målet avser förutsättningarna för att meddela bygglov för teletorn och teknikbod inom detaljplanelagt område på mark som enligt detaljplanen inte ska bebyggas. Prövning avser om bygglov ändå kan lämnas genom tillämpning av PBL 9 kap. 31 b eller c. Bestämmelserna innehåller både gammalt och ”nytt”. Det nya, reglerna som trädde i kraft den 1 januari 2015, innebär utökade möjligheter att erhålla bygglov i strid med gällande detaljplan. Lagändringen innebar att ett glastak krossades då den möjliggör avvikelse från användningsbestämmelser, vilket dittills inte varit möjligt.

Om tillåtna planavvikelse

I såväl bygglovs- som förrättningslagstiftningen finns utrymme att under vissa förutsätt-ningar tillåta åtgärder som strider mot detaljplan. Utgångspunkten är då att avvikelsen är liten och att den inte motverkar planens syfte. Åtgärder som strider mot detaljplan, men ändå är tillåtna, betraktas ofta som mindre värda och åtnjuter dessvärre styvmoderlig behandling. Men så är det ju inte – en åtgärd som bygger på en tillåten avvikelse är i rättslig bemärkelse lika tillåten som en planenlig åtgärd. Juridiken är, vad beträffar slutresultatet, binär – det finns ingen gradering mellan de tillåtna åtgärderna. Utrymmet för avvikelser ska därför inte ses som grus i maskineriet utan är tvärtom den olja som får mekaniken i regelverket att fungera vid kontakt med verkligheten. Nästa gång du går längs en stadsgata kan du roa dig med att räkna planavvikelser – barockfasadens keruber spänner ut sina magar över allmän plats, en pelare i trottoaren bär upp en Le Corbusier-inspirerad funkispärla, ett stuprör leder ner dagvattnet till en ledning i gatan etc. Utan utrymme för planavvikelser hade våra städer sett ut som Minecraft-modeller.

Vad som helst ska givetvis inte släppas igenom som en acceptabel planavvikelse. De praktiska behoven möter av förklarliga skäl en grindvakt i fråga om plan- och bygglagens bestämmelser. Men att i den långa raden av olika mer eller mindre praktiska behov som av sökanden lyfts som en acceptabel avvikelse sålla ut de som lagstiftaren har avsett är en konst. Att som myndighetsperson hantera tydliga regler i enkla fall är ingen utmaning, det är i närheten av den rättliga gränsen som utbildningen, kunskapen, erfarenheten och förmågan sätts på prov. Det är där det synnerligen kvalificerade arbetet bedrivs.

Det är därför med särskild spänning vi läser vad HD kommer fram till i dagens rättsfall.

Bakgrunden till målet

Ett företag ansökte om bygglov för att uppföra ett 36 meter högt fackverkstorn för tele-kommunikation samt en teknikbod. Området var planlagt sedan 2007, men detaljplanens genomförandetid hade löpt ut vi tidpunkten för ansökan om bygglov. I planbeskrivningen angavs att planen hade till syfte att förbättra förutsättningarna för åretruntbostäder samt att skapa större byggrätter för att på så sätt kunna möta de höjda kraven på fritidsbebyggelse.

Enligt ansökan skulle tornet och teknikboden placeras på detaljplanens naturmark som i huvudsak bestod av skog med uppvuxna träd och sly. Enligt planbeskrivningen skulle den aktuella marken inte förändras utan vidareutvecklas på samma sätt som tidigare. I anslutning till naturmarken fanns fastigheter bebyggda med fritidshus respektive åretruntbostäder. Marken användes som rekreationsområde för de boende.

Prövningen av bygglovet

Kommunen medgav inte ansökan om bygglov då den enligt kommunen stred mot detaljplanen och bedömdes ge upphov till betydande olägenhet för nyttjandet av grön-området och för närboende. Företaget överklagade.

Länsstyrelsen avslog överklagan med motiveringen att ansökan stred mot detaljplanen. Länsstyrelsen angav att det inte var möjligt att medge ansökan med stöd av undantagsbestämmelserna i 9 kap. 31 b och c §§ PBL. Företaget överklagade till mark- och miljödomstolen delade länsstyrelsens bedömning.

Företaget överklagande till mark- och miljööverdomstolen som också delade länsstyrelsens bedömning. Domstolen kom fram till att den ansökta byggnationen inte var en liten avvikelse från detaljplanen och att det inte framgick att anläggningen behövde uppföras på den aktuella platsen för att det allmänna intresset av fungerande mobil telekommunikation ska kunna tillgodoses.

Rättslig reglering

Planläggning

Regler om planläggning och bygglov finns i PBL. Kommunerna styr planläggningen i enlighet med 1 kap. 2 § PBL. Vid planläggning är kommunen skyldig att iaktta både allmänna och enskilda intressen enligt 2 kap.1 § PBL.

Mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som de är bäst lämpade för och företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hus-hållning enligt 2 kap. 2 § PBL. Bebyggelse och byggnadsverk ska utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan enligt 2 kap. 6 § första stycket 1 PBL. Plan-läggning får inte ske så att den avsedda användningen eller byggnadsverket kan medföra en sådan påverkan på omgivningen som innebär en fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt enligt 2 kap. 9 § PBL.

Genom en detaljplan sätter kommunen de rättsliga ramarna för bebyggelsen i ett område. En detaljplan gäller till dess den upphävs eller ändras, oavsett detaljplanens genomförande-tid. Under genomförandetiden får dock detaljplanen inte ändras eller upphäva som någon berörd fastighetsägare motsätter sig det enligt 4 kap. 38 och 39 §§ PBL.

Bygglov

Regler om bygglov återfinns i 9 kap. PBL. Bygglov krävs normalt för uppförande av en ny byggnad, 9 kap. 2 § första stycket 1 PBL. Ytterligare bestämmelser om bygglov finns i PBF, där det bland annat anges att det krävs bygglov för uppförande av radio- eller telemast eller torn, 6 kap. 1 § 5 PBF.

För att medge bygglov inom detaljplanelagt område krävs enligt 9 kap. 30 § PBL bland annat att åtgärden inte strider mot detaljplanen och inte heller mot kraven i bland annat 2 kap. 6 § första stycket 1 och 9 PBL. Bygglov kan dock i vissa fall meddelas trots att åtgärden strider mot detaljplanen med stöd av 9 kap. 31 b och c §§ PBL. För detta krävs att avvikelsen är förenlig med detaljplanens syfte och att avvikelsen dessutom är liten eller av begränsad omfattning och nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt (9 kap. 31 b § PBL). Om detaljplanens genomförandetiden löpt ut får bygglov medges om åtgärden är förenlig med detaljplanens syfte och tillgodoser ett angeläget gemensamt behov eller ett allmänt intresse eller innebär en sådan användning av mark eller vatten som utgör ett lämpligt komplement till den användning som har angetts i detaljplanen (9 kap. 31 c § PBL).

Förenlig med detaljplanens syfte

I planbeskrivningen ska, enligt 4 kap. 33 § PBL, anges vad som är planens syfte. Ett uttalat syfte måste alltid beaktas, men även andra skäl som anges i planbeskrivningen samt sådana underförstådda syften som följer av enskilda planbestämmelser eller av planens utformning i övrigt har betydelse vid prövningen. Bedömningen ska göras utifrån vad som framstå som detaljplanens övergripande syfte (prop. 1985/86:1 s. 618, prop. 1989/90:37 s. 56 och prop. 2013/14:126 s. 179).

Liten avvikelse

Exempel på en liten avvikelse är att placera en byggnad någon meter in på punktprickad mark, att överskrida högsta tillåtna byggnadshöjd av byggnadstekniska skäl eller att över-skrida tillåten byggnadsarea för att uppnå en bättre planlösning (prop. 1985/86:1 s. 714). En bedömning av vad som kan utgöra en liten avvikelse måste göras mot bakgrund av samtliga omständigheter i det enskilda fallet, det räcker inte att bara ta hänsyn till avvikelsen storlek i absoluta tal och mått. I bedömningen ska även läggas avvikelsen effekter. Om ett medgiv-ande av en i och för sig liten avvikelse i ett enskilt fall skulle kunna få en prejudicerade effekt i andra bygglovsärenden kan avvikelsen ända vara att anse som otillåten (RÅ 1990 ref. 53 II).

RÅ 2002 ref. 63 avsåg bygglov för mobilmast och två teknikbodar i ett område som var detaljplanelagt som parkmark. Åtgärden bedömdes i det fallet ha ett allmännyttigt ändamål. Regeringsrätten kom dock fram till att avvikelsen inte var liten på grund av dess inverkan på parkområdet och dess synlighet för boende och andra.

Begränsade åtgärder som är nödvändiga för en ändamålsenlig användning eller bebyggelse av området

Av förarbetena, prop. 2013/14:126 s. 179 f och 309, framgår att den då nya regeln motiverades av att det borde vara möjligt att åstadkomma avvikelser som är nödvändiga för att tillgodose behov som inte förutsägs vid detaljplans framtagande, under förutsättning att behoven framstår som angelägna från allmän synpunkt. Som exempel nämndes anläggandet av en mindre transformatorstation på mark som enligt plan inte får bebyggas, i syfte att försörja bebyggelsen inom planområdet med el. Enligt regeringen var bestämmelsen nödvändig för att kompensera för brister i detaljplaner. Det förutsattes ett nära samband mellan den markanvändning som detaljplanen anger och det åtgärd som bedöms vara nödvändig. Det uttalades även att bestämmelsen i första hand är avsedd att öppna för avvikelser från de frivilliga bestämmelser som reglerar placering, utformning och utförande av byggnadsverk. Endast undantagsvis borde annan markanvändning kunna godtas.

9 kap. 31 b § 2 PBL är tillämplig på åtgärder som typiskt syftar till att uppfylla miljö- och byggrättsliga krav eller att tillgodose specifika behov som är oundgängliga i dagens samhälle. Uppförandet av teknisk utrustning för elektronisk kommunikation omfattas av bestämmel-sen, under förutsättning att utrustningen är av begränsad omfattning och nödvändig för att det planlagda området ska kunna användas på ett planenligt sätt.

Angeläget gemensamt behov och allmänt intresse

Av förarbetena, prop. 2013/14:126 s. 181 ff och 309 f, framgår att regeringen konstaterade att kommunala planer ofta innehåller inaktuella och i vissa fall även direkt föråldrade bestämmelser. Sådana planbestämmelser borde inte få hindra önskvärda förändringar och kompletteringar. När en detaljplans genomförandetid löpt ut har det enligt regeringen gått så lång tid från att planen antogs att det inte finns skäl att tro att avvikelser från planen skulle kunna undergräva förtroendet för planeringen eller de demokratiska processerna. När genomförandetiden löpt ut borde därför utrymmet för avvikelser i förhållande till vad som angetts i detaljplanen allmänt sett vara större.

Det framgår vidare av samma förarbeten att paragrafen är avsedd att medge åsidosättande av såväl användnings- som egenskapsbestämmelser, d.v.s. regler om placering, utformning och utförande av bebyggelse. Enligt regeringen är det normalt ofta lämpligare att tillåta avvikelser från egenskapsbestämmelserna, och det borde endast undantagsvis komma i fråga att tillåta åtgärder som helt och hållet strider mot användningsbestämmelser eller som väsentligt överskrider byggrättsgrundande bestämmelser. Under vissa förutsättningar kan dock även undantag från användningsbestämmelser medges, t.ex. avseende markreservat för ledningar i äldre planer.

En åtgärd som tillgodoser ett angeläget gemensamt behov måste vara väsentlig för flera. Ett exempel på en sådan situation är om åtgärden är till nytta för merparten av de som bor i ett flerbostadshus, såsom uppförande av komplementbyggnad för cykelförvaring eller ny tvätt-stuga. Ett annat exempel är uppförande av förråd eller garage som är avsedd att användas av de boende gemensamt i ett antal en- eller tvåbostadshus, se prop. 2013/14:126 s. 182 f och 309 f.

Även uppförandet av teknisk utrustning för elektronisk kommunikation kan omfattas av bestämmelsen. Detta förutsätter emellertid att behovet är gemensamt för ett flertal av dem som bor eller annars vistas på området samt att behovet också är angeläget. Så kan exem-pelvis vara fallet om tillgången till bredband är bristfällig för flera av bostadsfastigheterna.

I rekvisitet ”tillgodoser ett allmänt intresse” ligger att åtgärden ska vara till nytta för sam-hället eller för en bredare allmänhet. I förarbetena nämns några exempel: väderskydd vid hållplatser, kiosker, toaletter, små förråd och transformatorstationer (prop. 2013/14:126 s. 310). Förarbetena tar inte upp anläggningar för trådlös telekommunikation men sådana anläggningar får normalt ändå anses tillgodose ett allmänt intresse (jfr RÅ 2010 ref 62).

Lämpligt komplement

Att en planstridig åtgärd uppfyller de kriterier som anges i 9 kap. 31 b eller 31 c §§ PBL inne-bär att bygglov får ges, men inte att bygglov ska ges. Av paragraferna följer inte någon gene-rell rätt att under de i paragraferna angivna förutsättningarna erhålla bygglov. En åtgärd som i och för sig uppfyller dessa förutsättningar kan vara olämplig av andra skäl och byggnads-nämnden och överinstanserna har ett utrymme för att ändå avslå ansökan (prop. 2013/14:126 s. 185). En tillämpning av 9 kap. 31 b eller 31 c §§ PBL förutsätter en komplett-terande lämplighetsbedömning. Denna bedömning är delvis av diskretionärt slag, men måste göras på objektiva grunder. Lämplighetsbedömningen genomförs endast om de grundläggande rekvisiten för bygglov i 9 kap. 30 § PBL är uppfyllda.

Vid en lämplighetsbedömning vägs olika intressen mot varandra. Eftersom åtgärden strider mot, eller går utöver det som detaljplanen medger, har det inte i planprocessen gjorts någon avvägning mellan skälen för åtgärden och de övriga intressen som ska tillgodoses vid plan-läggning enligt 2 kap. PBL. Vid lämplighetsbedömningen är det därför nödvändigt att väga det intresse som talar för bygglov – t.ex. ett allmänintresse av det slag som avses i 9 kap. 31 c § PBL – mot de övriga hänsyn som ska tas enligt 2 kap., t.ex. skilda slag av miljöintressen. Det är givet att det då också kan bli nödvändigt att bedöma styrkan av det intresse som motiverar åtgärden. När den bedömningen görs, kan det ha betydelse om syftet med åtgärden skulle kunna tillgodoses på något annat sätt, t.ex. genom att åtgärden vidtas på en annan plats.

HD skriver i aktuellt mål att det inte finns någonting i förarbetena som tyder på att lagstiftaren genom undantagsbestämmelserna i 9 kap. 31 b eller 31 c §§ PBL har avsett att begränsa det kommunala inflytandet över mark- och vattenanvändningen. Huvudsyftet synes snarare ha varit att bespara kommunen och övriga berörda det merarbete som en planändring skulle medföra (prop. 1985/86:1 s. 714 och prop. 2013/14:126 s. 178 f.).

HD skriver vidare:

”Vid lämplighetsbedömningen bör det därför tas hänsyn även till det kommunala intresset av att bygglov inte beviljas i strid med en plan som kommunen vill hålla fast vid och till att det kommunala inflytandet över markanvändningen inte får urholkas. Kommunen måste visserligen tillämpa 9 kap. 31 b och 31 c §§ sakligt och opartiskt och bör inte tillerkännas någon vetorätt när frågan prövas i högre instans. Om kommunen motsätter sig en åtgärd och anför beaktansvärda och legitima skäl för detta, bör emellertid kommunens uppfattning ges särskild vikt, i synnerhet om den sökta åtgärden är av mera betydande slag. Ett sådant beaktansvärt skäl kan vara att åtgärden enligt kommunen bör avvakta en förestående planprocess eller att åtgärden skulle komma i konflikt med någon annan av kommunen planerad åtgärd. Ett annat skäl kan vara att kommunen önskar vara lyhörd i förhållande till en betydande lokal opinion.”

HD:s prövning

HD börjar med att konstatera att bygglov enligt ansökan strider mot detaljplanen. Bygglovet bedöms dock förenligt med detaljplanens syfte i och med att byggnationen skulle förbättra förutsättningarna för trådlös kommunikation inom planområdet, vilket är av betydelse för ett bostadsområdes funktion.

Angående avvikelsens storlek konstaterad HD att avvikelsen inte kan anses som liten i PBL:s mening då det är fråga m en stor anläggning på mark som inte ska bebyggas och det saknas samband mellan anläggningen och det för marken utpekade rekreationsändamålet.

Byggnationen av teletornet är enligt HD inte en sådan åtgärd som är av begränsad omfatt-ning och nödvändig för att området ska kunna bebyggas och användas på ett ändamålsenligt sätt, varför 9 kap. 31 b § 2 PBL inte är tillämplig.

HD finner inte heller att byggnationen tillgodoser ett angeläget gemensamt behov för dem som bor eller annars vistas i området. Detta baserar HD på att flera fastighetsägare i området har hävdat att det redan finns tillfredställande trådlös telekommunikation inom området, och sökanden har därför inte visat at det finns ett angeläget gemensamt behov.

HD går vidare med att konstatera att utbyggnad av ett nät för trådlös kommunikation måste ses som ett betydande allmänintresse, och byggnationen kan därför prövas enligt 9 kap. 31 c § 1 PBL. Det finns inte heller hinder för byggnationen enligt 9 kap. 30 § 1 stycket 1 och 4 PBL. HD fortsätter därför med den kompletterande lämplighetsbedömningen och konstaterar att byggnationen inte kan anses oförenlig med de övriga allmänna och enskilda intressen som avses i 2 kap. PBL.

Det allmänintresse som talar för åtgärden ska vägas mot motstående intressen, inklusive intresset av att det kommunala inflytandet över markanvändningen kan vidmakthållas i rimlig utsträckning. HD konstaterar att sökanden lämnat förhållandevis utförliga uppgifter om varför anläggningarna måste byggas på den aktuella platsen. Kommunen har dock i målet anfört att den valda placeringen och utformningen innebär en betydande olägenhet för de närboendes nyttjande av området. Dessa skäl framstår enligt HD;

”i ljuset av byggnationens omfattning och inverkan på förhållandena för ett inte obetydligt antal kommuninvånare, som beaktansvärda och legitima.”

HD finner därmed skäl att vägra bygglovet.


Illustration: Bahkadisch