Mark- och miljööverdomstolen, Svea Hovrätt, mål nr F 7489-18
Mål: F 7489-18
Hur bindande är ett exploateringsavtal? Svaret är: ganska bindande. Exakt hur bindande exploateringsavtalet är beror, som alltid i avtalssammanhang, av hur parterna har valt att fånga ansvar och förpliktelser. Särskilt med exploateringsavtalen är dock att olika rättsfigurer ofta trängs inom samma avtalshelhet. Det gör att små misstag kan bli kostsamma. Vi ser i dag till ett avgörande från Mark- och miljööverdomstolen och sticker ut hakan genom att kommentera det redan innan frågan om PT har avgjorts av HD. Ärendet är nämligen överklagat.
Frågan gäller om ett exploateringsavtal som ingåtts mellan en kommun och en exploatör kan läggas till grund för förrättning. Parterna var, enligt exploateringsavtalet, överens om både marköverföring och ersättning, men exploatören har argumenterat för att exploateringsavtalet inte kan läggas till grund för marköverföring. Istället skulle allmänna principer för marköverföring gälla, d.v.s. överföring och ersättning utifrån de expropriativa reglerna. Men innan vi går in på förutsättningarna i det aktuella fallet ser vi först till exploateringsavtal som generell företeelse i exploateringsprocessen.
Exploateringsavtal och överföring av mark - vägval
Exploateringsavtal ingås som bekant mellan exploatör och kommun i syfte att reglera genomförandet av en detaljplan. Regler för detta återfinns numera i 6 kap. 40-42 §§ plan- och bygglagen. Exakt vad ett exploateringsavtal kan omfatta är inte reglerat, men att det ska gälla frågor som, enkelt uttryckt, är nödvändiga och rimliga är klart. En både nödvändig och rimlig fråga är exploatörens ansvar för att kommunen får den allmän platsmark som kommunen enligt detaljplanen ska förvärva och förvalta. Förloppet, hur denna mark förs från exploatören till kommunen, kan på ett principiellt plan lösas på tre sätt. 1) Exploatören överlåter markområdet till kommunen genom en klassisk jordabalksöverlåtelse, d.v.s. ett köp enligt 4 kap. jordabalken. 2) Exploatören och kommunen ingår en överenskommelse om fastighetsreglering enligt vilken marken ska överföras från exploatörens till kommunens fastighet. Det är i detta fall inte fråga om ett köp utan istället en processhandling enligt vilken parterna vänder sig till lantmäterimyndigheten med en begäran om ett visst myndighetsbeslut. 3) Exploatören och kommunen skriver varken ett köp eller en överenskommelse. Istället avtalar de om hur respektive part ska agera i den fortsatta processen.
Varför då använda den tredje lösningen när det finns två andra lösningar som leder direkt mot frågans lösning. Orsakerna är sannolikt många, allt från väl avvägda strategiska val till strukturer som bygger mer på gentlemens agreement än juridiskt robusta lösningar. En orsak till att inte nyttja köpet är dock att köp som avser del av en fastighet behöver inges till lantmäterimyndigheten inom sex månader från kontraktsdag tillsammans med en ansökan om avstyckning. Det finns tillfällen där det inte alltid är möjligt. Vidare innebär köpet en direkt äganderättsövergång vilket kan få andra komplikationer i exploateringsprocessen. Att istället gå på en överenskommelse om fastighetsreglering innebär dels att även överenskommelse måste inges till lantmäterimyndigheten inom viss tid. Vidare sker äganderättsövergången först relativt långt fram i tiden, först sedan förrättningen har vunnit laga kraft och registrerats. Val av grundhandling har således materiell betydelse och ytterligare oönskade effekter än de här nämnda kan inträda. Frågan är då, är det lämpligt att i exploateringsavtalet strunta i att reglera överföringen genom köp eller överenskommelse för att istället peka ut hur parterna förväntas agera i framtiden? Vi går därmed över till aktuellt fall i Mark- och miljööverdomstolen i Svea hovrätt.
Fakta i målet
En exploatör, nedan Exploatören, förvärvade en fastighet i Haparanda kommun i syfte att exploatera den. Fastigheten benämns nedan FA2. Haparanda kommun antog 2006 en detaljplan omfattande fastigheten FA2. Enligt detaljplanen, som möjliggjorde nybyggnation av 265 enfamiljshus, är kommunen huvudman för allmänna platser och ska således förvärva allmän plats. Detaljplanen har en genomförandetid på 15 år. Tanken var att exploateringen skulle ske i fem etapper.
Kommunen och Exploatören ingick före detaljplanens antagande ett exploateringsavtal.
Exploatören ansökte 2015 om fastighetsreglering från FA2 till kommunens fastighet FA1 avseende de områden som enligt detaljplanen skulle utgöra allmän plats. I första hand yrkade exploatören på att all allmänplatsmark inom detaljplanen skulle överföras till kommunens fastighet. I andra hand att enbart den allmänplatsmark som låg inom den första exploateringsetappen skulle överföras. Kommunen motsatte sig marköverföringen, huvudsakligen på grund av att kommunen inte ansåg att exploatören hade uppfyllt sina åtaganden enligt exploateringsavtalet. Kommunen åberopade under förrättningen exploateringsavtalet. Samma exploateringsavtal hade varit föremål för tvist i allmän domstol. Parterna var alltså redan djupt oense när denna fråga kom att prövas.
Lantmäteriet beslutade 2017 om fastighetsreglering enligt exploatörens andrahandsyrkande. Enligt ersättningsbeslutet skulle kommunen betala 319 kr för den överförda marken. Enligt kostnadsfördelningsbeslutet skulle kommunen stå för förrättningskostnaderna. Till grund för kostnadsfördelningsbeslutet lade lantmäterimyndigheten exploateringsavtalet.
Båda parter överklagade beslutet till mark- och miljödomstolen. Exploatören yrkade i huvudsak att all allmän platsmark skulle överföras till kommunen samt att ersättningen skulle vara avsevärt högre. Kommunen yrkade i huvudsak på att marköverföringen inte skulle genomföras samt justering till kommunens fördel i fråga om ersättning och kostnadsfördelning. Mark- och miljödomstolen avslog överklagandena vad gällde fastighetsbildningsbeslutet och återförvisade förrättningen till Lantmäteriet i fråga om övriga frågor. Kommunen överklagade till mark- och miljööverdomstolen och yrkade i första hand att fastighetsbildningsbeslutet skulle upphävas och i andra hand att Lantmäteriets ersättningsbeslut skulle fastställas samt att exploatören skulle bära både förrättnings- och rättegångskostnader.
Innan vi går in på mark- och miljööverdomstolens avgörande återvänder vi helt kort till de rättsliga och praktiska ramarna.
Tolkning av exploateringsavtal – när är de bindande i en förrättning?
Parterna hade reglerat ansvar och förpliktelser i exploateringsavtal. Något köp avseende den allmänna platsmarken innehöll inte exploateringsavtalet eftersom handlingen inte uppfyllde formkravet i 4 kap. 1 § jordabalken för fastighetsköp. Frågan är då om exploateringsavtalet kan sägas utgöra en överenskommelse om fastighetsreglering. Den rättshandlingen har bara skriftlighet (i vissa fall) som uttalat krav i 5 kap. 18 § fastighetsbildningslagen. I sakens natur ligger dock att även en överenskommelse behöver ange vilken mark som avses, bära parternas underskrift samt, om ersättning ska utgå, även ange ersättningsbeloppet. Den sista förutsättningen som krävs för att det ska vara fråga om en överenskommelse om fastighetsreglering är att handlingen också innehåller, eller kopplas till, en ansökan om fastighetsreglering. Utan en pågående förrättning eller utan en ansökan finns ingen process. Utan process saknas förutsättningar att göra processuella medgivanden. Sett till exploateringsavtalets struktur talar avsaknaden av en mer formell ansökan om fastighetsreglering för att någon bindande överenskommelse om fastighetsreglering inte kan anses föreligga.
Kommunen, liksom de i mark- och miljööverdomstolen skiljaktiga tekniska råden, hävdar att exploateringsavtalet ska tillmätas betydelse så som överenskommelse i förrättning. I det aktuella exploateringsavtalet mellan Haparanda kommun och exploatören finns i strikt mening varken civilrättsligt giltigt köp eller processuellt giltig överenskommelse. Utifrån ordalydelsen och strukturen i exploateringsavtalet framstår det som att parterna avsett att skjuta de aktuella genomförandefrågorna på framtiden. Hade de velat lösa frågan om marköverföringen direkt i avtalet hade det varit möjligt men med en annan struktur. I brist på grundhandling att basera fastighetsbildningen på har lantmäterimyndigheten, liksom domstolarna under överprövningen, att avgöra huruvida fastighetsreglering kan ske utifrån reglerna i 5 kap. fastighetsbildningslagen, d.v.s. med tillgripande av tvång.
Det intressanta med strukturen är att den inte alls är ovanlig. Många exploateringsavtal synes bygga på att parterna litar till att de kommer att förbli överens genom hela processen och därför inte behöver falla tillbaka på tvingande avtalsvillkor som håller vid en rättslig prövning. Komplexiteten ligger till stor del i att gällande rätt, där offentligrättsliga regler samsas med både civilrättsliga och processrättsliga, i princip kräver att parterna anpassar sig efter de legala förutsättningarna istället för tvärt om. I detta fall hade sannolikt i vart fall denna del av problemet kunnat undvikas.
Tolkningsskillnader i fråga om krav på överenskommelser om fastighetsbildning kontra ersättning
Mark- och miljööverdomstolen går relativt raskt förbi frågan om exploateringsavtalet kan anses utgöra en bindande överenskommelse om fastighetsreglering för att istället uppehålla sig vid frågan om exploateringsavtalet kan utgöra en bindande överenskommelse om ersättning vid fastighetsreglering. Det kan antas att intresset bl.a. följer av bestämmelsen i PBL 15:7, enligt vilken en överenskommelse om ersättning mellan kommun och fastighetsägare vid viss markinlösen är bindande. Det torde således kunna innebära att bundenheten vid överenskommelsen ser olika ut om inlösen sker genom PBL eller om ”inlösen” sker genom fastighetsreglering.
Domstolen framhåller:
”Enligt det exploateringsavtal som parterna träffade den 13 februari 2006 skulle mark för gata, belysningsanläggning, vatten och avloppsledningar, avloppspumpstation, gång- och cykelvägar samt park inom Skönvik 1 överföras till kommunens fastigheter genom fastighetsreglering eller, om sådan inte beviljades, överlåtas till kommunen genom köp. Vidare angavs i avtalet att kommunen skulle ersätta bolaget med 1 000 kr för marken och anläggningarna.
Det finns ingenting i avtalet som ger uttryck för att det är avsett att åberopas som ett samtycke vid en kommande förrättning. Det är dessutom så att förrättningen inleddes först nio år efter det att avtalet träffades. Avtalet har alltså inte, på det sätt som redogjorts för i 1984 års avgöranden, varit knutet till ansökan om regleringsåtgärden. Det kan mot den bakgrunden inte anses utgöra ett samtycke lämnat vid förrättningen och det medför således inte att avsteg ska göras från 5 kap. 10-12 §§ FBL när ersättningen bestäms. Haparanda kommuns överklagande ska därför avslås.”
Frågan här är alltså om olika krav kan ställas för bundenhet i fråga om överenskommelse om själva marköverföringen i jämförelse med överenskommelse om ersättning för marken. Mark- och miljödomstolen drar slutsatsen att så inte är fallet i detta ärende.
Starka skäl talar också för det. Varken bestämmelsens struktur, ordalydelsen eller förarbetena pekar på att någon skillnad ska göras.
Återstår nu att se dels om HD lämnar prövningstillstånd och dels vad de i så fall anser om överenskommelser om ersättning. Mycket talar dock för att PT inte lämnas. Det följer dels av att frågan inte torde vara av sådan betydelse för rättstillämpningen att det är motiverat och att HD såhär långt prövat intressanta mål om överenskommelse i förrättning vart trettionde år. Det har tidigare skett 1984 och 2014 så statistiskt sett torde vi alltså få vänta på nästa till 2044.
Vad har hänt sedan referatet skrevs?
HD har prövat målet, läs om utslaget i HD om exploateringsavtal och medgivanden