Om man med politiken avser rikspolitiken så har det länge funnits relativt tydliga principer för hur exploateringskostnader ska fördelas mellan kommun och exploatör. Med exploateringskostnader avser jag här de kostnader som följer av att ett samhälle planläggs och byggs ut. Exploatören svarar för de kostnader som följer av planläggning och bygglovsprövning, d.v.s. den myndighetsutövning som krävs för att skapa de eftertraktade byggrätterna. Exploatören svarar vidare för vissa av de kostnader som följer när den antagna detaljplanen ska genomföras – i huvudsak etablering av ny kommunalteknisk infrastruktur. Det kan röra sig om kostnader för att bygga ut allmänna platser såsom gator, torg och parker samt kostnader för förvärv av den mark där anläggningarna ska utföras. En exploatering föder dock normalt också andra behov än kommunalteknisk infrastruktur. Ett ökat antal bostäder kan kräva utbyggd kommunal service i form av vård, skola och omsorg. Dessa kostnader, som är följer av kommunens kärnuppgifter, kan inte föras vidare till exploatören. Det innebär att kommunen i bästa fall – ur ett kommunalekonomiskt perspektiv – kan föra vidare de kostnader som följer av planläggning, bygglov och plangenomförande. Övriga kostnader belastar skattekollektivet.

De principer som kostnadsfördelningen bygger på har över tid inte förändrats nämnvärt, förrän en ändring i plan- och bygglagen 2015.

Före 2015 kunde kommunerna genom de så kallade exploatörsbestämmelserna kräva att exploatören, inom vissa ramar, skulle lämna över den mark som i detaljplanen lagts ut som allmän plats eller kvartersmark för annat än enskilt byggande till kommunen. Att marken skulle lämnas över utan ersättning var ett uttryck för en fördelningspolitisk princip – kommunens skulle inte behöva betala för den mark som kommunen blev skyldig att lösa till följd av detaljplanen. Exploatören kunde alltså inte bara förmås att lämna över allmän plats – d.v.s. mark för bl.a. gator, torg och parker – till kommunen utan också kvartersmark för annat än enskilt byggande – d.v.s. mark för bl.a. skolor, idrottsplatser och förskolor. Kommunen slapp alltså, tack vare exploatörsbestämmelserna, att betala inte bara för den mark där den kommunaltekniska infrastrukturen skulle etableras utan också för den mark där de kommunala kärnfunktionerna vård, skola och omsorg skulle bedrivas. Genom att exploatörsbestämmelserna togs bort 2015 försvann också kommunens möjlighet att kräva att få kvartersmark för annat än enskilt byggande gratis. Kommunen ansvar att lösa skoltomter m.m. kvarstod dock. Detta har blivit dyrt. Löseskillingen ska, utifrån de ersättningsprinciper som har växt fram i praxis, beräknas utifrån markens alternativanvändning, d.v.s. vilket värde marken skulle ha haft om den inte lagts ut som kvartersmark för annat än enskilt byggande. Värderingen av bl.a. skoltomter blir därmed en hypotetisk övning, men också en övning av stor ekonomisk betydelse för parterna. Kan det antas att marken skulle ha lagts ut som bostadsmark om den inte lagts ut som skola förväntas alltså kommunen betala bostadspris för skoltomten. Att effekten har inträtt som en konsekvens av lagändringen 2015 är ett faktum. Kanske var det lagstiftarens avsikt, men det framgår inte tydligt av förarbetena.

Vid planläggning och exploatering av mark som ägs av exploatören ingås normalt exploateringsavtal mellan kommunen och exploatören. I exploateringsavtalet regleras bl.a. exploatörens åtagande att överlåta mark och utföra eller bekosta kommunalteknisk infrastruktur. Kommunens krav på exploatören att åta sig ett kostnadsansvar för mark och anläggningar måste i alla delar ha lagstöd. Eftersom exploateringsavtal, i vart fall i sin rena form, inte innehåller någon marköverlåtelse så har kommunen alltså inget civilrättsligt utrymme att ställa krav på exploatören. De krav som ställs måste alltså finna stöd i offentligrättslig lagstiftning.

Det huvudsakliga lagstödet för kommunens rätt att kräva exploateringsbidrag från exploatören finns i 6 kap. 40 § plan- och bygglagen. Enkelt uttryck kan man säga att kommunen enligt regeln får ålägga en exploatör att utföra eller bekosta de anläggningar som är ”nödvändiga” för den aktuella detaljplanens genomförande om åtagandet står i ”rimligt” förhållande till dennes nytta av planen. De två rekvisit, d.v.s. de moment som måste vara uppfyllda för att ett kostnadsuttag ska vara acceptabelt i en rättslig kontext, är alltså dels ”nödvändigheten” och dels ”rimligheten”.

Vad som är nödvändigt måste bedömas från fall till fall. Klart är dock att nödvändigheten kräver någon form av orsakssamband mellan detaljplanen och den anläggning som kommunen vill att exploatören ska bekosta. Det kan vidare antas att vad som är nödvändigt måste bedömas med hänsyn till de behov som föds av byggrätterna i den aktuella detaljplanen; det praktiska behovet av en viss standard eller en viss funktion måste alltså mätas mot nödvändighetsrekvisitet. En tillämpning av nödvändighetsrekvisitet ger svar på vilka anläggningar som exploatören kan behöva bekosta. Men kostnaderna ska också vara rimliga.

Vad som är rimligt i en rättslig kontext låter sig inte fångas lika lätt som nödvändigheten. Vad som är rimligt ur exploatören perspektiv kan vara något helt annat än vad som är rimligt ur kommunens perspektiv. Att rimligheten ska mätas mot exploatörens nytta av planen löser inte det grundläggande problemet; vad är rimligt?

Enligt förarbetena är reglerna om skälighet och nytta [d.v.s. rimligheten] närmast komplementära till bestämmelserna om vad avtalet får omfatta [d.v.s. främst nödvändighetsrekvisitet]. I förarbetena framhåller man vidare att ”Så länge byggherren uppnår någon ekonomisk nytta med avtalet är lagens krav uppfyllda”. Något tillspetsat synes lagstiftaren, med mindre undantag, mena att så länge exploatören skriver under exploateringsavtalet så är det rimligt. Utifrån förarbetenas avgränsning av hur rimligheten ska bedömas är alltså rimlighetsbedömningen närmast en formalitet. Huruvida åtagandena i exploateringsavtalet är rättsligt bindande blir då i princip en fråga om nödvändighet. Den fördelningspolitiska principen handlar alltså i praktiken i princip enbart om nödvändighet och inte rimlighet. Det är i sig inte rimligt.

Lagstiftaren har genom utformningen av rekvisiten i 6 kap. 40 § plan- och bygglagen lämnat ett hål som parterna behöver fylla. Eftersom exploateringsbidrag kan uppgå till betydande belopp är det upplagt för svåra förhandlingar. I avsaknad av principer måste parterna finna sina egna. Hur ska kostnaderna fördelas mellan kommunen och exploatören på ett sätt som dels uppfyller kravet på nödvändighet, dels är rimligt i ordets faktiska bemärkelse? Man kan önska att lagstiftaren hade lämnat parterna lite mer stöd. I avsaknad av principer kommer parternas respektive ekonomiska villkor att väga tungt. Kommunen vill sannolikt om möjligt få full kostnadstäckning, exploatören vill göra god vinst men också balansera riskerna – d.v.s. uppnå förutsägbarhet i fråga om exploateringsbidragets storlek. En kostnadsfördelning mellan parterna som enbart bygger på ekonomi, d.v.s. att kommunen tar in så mycket pengar som det enskilda projektet tål, är inte rimligt. Det skulle innebära att respektive projekts lönsamhet avgör exploateringsbidragets storlek. Det skulle innebära att projekt med hög lönsamhet skulle subventionera projekt med låg lönsamhet. Parterna behöver finna andra principer för kostnadsfördelningen. Dessa är inte alltid enkla att finna, men de behöver hittas.