Ett drama i fyra akter – Parkfastigheten

I det tilltagande höstmörkret kastar HD ljus över ett äganderättsligt spörsmål. Om du vill ta mark från grannen med tvång, vilka begränsningar råder? Räcker det med att du klarar villkoren i fastighetsbildningslagen eller måste egendomsskyddet i grundlagen och Europakonventionen prövas parallellt? Följ med oss in i ljuset i mål nr T 1523-17.

 

Den aktuella förrättningen

Den aktuella frågan är så intressant att vi har för avsikt att skriva en längre text om avgörandet. Här blir det dock bara fråga om några kortare betraktelser.

Skådeplats för händelseförloppet är Bjärred i Skåne där ägarna till fastigheten A ansökte om lantmäteriförrättning för att med tvång föra 210 kvadratmeter av grannfastigheten B till sin fastighet. Syftet var att förbättra trafiksituationen på A genom ökat utrymme för parkering och vändning av fordon. Någon överenskommelse träffades inte mellan fastighetsägarna.

Fastigheten A är en mindre bostadsfastighet med servitut för utfart över B. Fastigheten B är av parkliknande trädgårdskaraktär och är planlagd som kvartersmark som inte får bebyggas. Ägaren till B är bosatt på en intilliggande fastighet.

Lantmäterimyndigheten beslutade om fastighetsreglering enligt sökandens yrkande. Mark- och miljödomstolen fällde åtgärden på förbättringsvillkoret i fastighetsbildningslagen (FBL). Mark- och miljööverdomstolen såg inget hinder i FBL men fällde åtgärden på egendomsskyddet i artikel 1 i Europakonventionens första tilläggsprotokoll och 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen. Tidigare avgöranden inom förrättningslagstiftningen – se särskilt NJA 2004 s. 106 som HD refererar till i domen – har pekat på att fastighetsbildningslagen håller sig inom egendomsskyddets ramar. Frågans prövning i HD var därför mycket emotsedd bland oss som jobbar med förrättningsfrågor. Innan vi ser till HDs bedömning tittar vi dock helt kort på reglerna.

 

Generella regler

Vid fastighetsreglering, likväl som vid annan fastighetsbildning, är utgångspunkten objektet, d.v.s. fastigheten. Ägarens subjektiva vilja är av underordnad betydelse, det avgörande är fastighetens behov. Prövningen sker utifrån regler till skydd för allmänna respektive enskilda intressen. Reglerna till skydd för de allmänna intressena – placerade i 3 kap. FBL – är indispositiva och måste vara uppfyllda i varje enskilt fall. Reglerna till skydd för enskilda intressen – i fråga om marköverföring placerade i 5 kap. FBL – är dock dispositiva och kan bortses från om parterna är överens om förutsättningarna. Det kan särskilt noteras att 5 kap. FBL inte innehåller en generell intresseavvägning eller något väsentlighetskrav, vilket annars är vanligt i jämförlig lagstiftning.

Vi kan jämföra detta med några andra lagar av expropriativ karaktär. I expropriationslagen (ExL) stipuleras i 2 kap. 12 § att expropriationstillstånd inte ska meddelas om olägenheterna av expropriationen från allmän och enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den. Expropriation är alltså beroende av en intresseavvägning som ska falla ut till sökandens fördel för att expropriationstillstånd ska meddelas. Regeln i ExL har stått förebild för 6 § i ledningsrättslagen (LL). Bestämmelsen första led skaver något i ledningsrättslagens kostym – vi fördjupar oss inte närmare i det här – men innebörden av det andra ledet är det samma som i ExL, en intresseavvägning krävs innan ledningsrätt kan upplåtas med tvång.  Anläggningslagen (AL), ledningsrättslagens nära släkting, bygger dock på en annan princip. I AL dras istället gränsen för när tvång kan tillgripas vid att åtgärden måste vara väsentlig för sökandens fastighet. Inte en intresseavvägning men väl en tröskel som satts på sådan höjd att mindre trängande behov inte kan lösas med tvång. Samma rekvisit – väsentlighet – gäller för inrättande av fastighetsbildningsservitut. Tvångsvis markåtkomst genom ExL och LL är alltså beroende av en intresseavvägning och tvångsvis upplåtelse enligt AL och FBL är i sin tur beroende av väsentlighet. Reglerna i 5 kap. FBL innehåller visserligen bestämmelser till skydd mot tvångsåtgärder, men något direkt krav på att sökandens behov ska vägas mot motpartens eller vara av en viss styrka uppställs inte. Särskilt intressant är avsaknaden av sådana bestämmelser i ljuset av att institutet numera är det huvudsakliga verktyget för tvångsvis markåtkomst med äganderätt. Där man förr tillgrep expropriation för markåtkomst vänder man sig i dag normalt till lantmäterimyndigheten med ansökan om fastighetsreglering. Det gäller både för åtgärder inom ramen för olika planer – detaljplaner och järnvägsplaner – men även för åtgärder utom plan.

Vi övergår till egendomsskyddet. Det kommer till uttryck på två nivåer i lagstiftningen, dels som en beståndsdel i de speciallagar som reglerar markåtkomst i olika situationer och dels i regeringsformen och Europakonventionen. Av 2 kap. 15 § regeringsformen (tidigare 2 kap. 18 §) följer att enskild kan tvingas att avstå sin mark enbart för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får vidare lag inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen. Av bestämmelsen i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen följer att varje person har rätt till respekt för sin egendom. Vidare får ingen berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse. Bestämmelsen i Europakonventionen (allmännas intresse) synes utifrån ordalydelsen vara begränsad i relation till bestämmelsen i regeringsformen (angelägna allmänna intressen). Europadomstolens praxis ger dock uttryck för att konventionsskyddet också innefattar ett krav på att ingreppet ska vara proportionerligt. Även om en åtgärd är acceptabel enligt konventionens ordalydelse kan den alltså stå i strid med konventionen om den inte uppfyller kravet på proportionalitet. Huruvida åtgärden är proportionerlig bedömas utifrån tre led. Ingreppet måste vara (1) ändamålsenligt, (2) nödvändigt och (3) proportionerligt i strikt mening. Det senare (3) avser huruvida den fördel som det allmänna vinner genom åtgärden står i rimlig proportion till den skada som ingreppet orsakar den enskilde. En åtgärd som inte är proportionerlig kan inte accepteras. Proportionalitetsprincipen är enligt nationell praxis i dag även en princip integrerad i egendomsskyddet i regeringsformen.

Hur förhåller sig då fastighetsbildningslagen till egendomsskyddet? HD har tidigare, i NJA 1996 s. 110, prövat om bestämmelsen i 2 kap. 15 § regeringsformen var begränsande i relation till reglerna i fastighetsbildningslagen. Frågan gällde ändring av servitut. HD kom då till slutsatsen att fastighetsbildningslagen stod i samklang med egendomsskyddet.

 

HDs bedömning i aktuellt mål

Vi vänder oss slutligen till HDs bedömning i det aktuella målet. HD konstaterar att fastigheten A förbättras av marköverföringen samt att förbättringen inte kan uppnås på annat sätt. Villkoret som Mark- och miljödomstolen fällde förrättningen på är därmed uppfyllt och utgör inte hinder mot åtgärden. HD finner inte heller annat hinder i FBL. Hade prövningen stannat där – vilket i fastighetsbildningssammanhang har varit normen fram till i dag – hade marköverföringen alltså kommit att bestå. Men HD har blicken fäst på egendomsskyddet och övergår till att pröva om det i sig utgör hinder mot åtgärden.

HD konstaterar i domen att ett synsätt har utvecklats i svensk rätt vilket innebär att egendomsskyddet kräver en proportionalitetsbedömning i det enskilda fallet. Det räcker således inte med att pröva lagens mening, utan prövningen måste – liksom i fråga om egendomsskyddet i Europakonventionen – också avse proportionaliteten. Den slutsats som drogs i NJA 1996 s. 110, om tillämpningen av fastighetsbildningslagen, är överspelad av senare praxis. FBL innehåller visserligen regler som i viss utsträckning tillgodoser kravet på en proportionalitetsbedömning, men inte fullt ut.

Att en fastighet är funktionsduglig är ett angeläget allmänt intresse. Detta garanteras av reglerna i 3 kap. FBL, det så kallade lämplighetsvillkoret. Den aktuella fastigheten uppfyllde dock redan före den här yrkade åtgärden kraven på lämplighet. Den är såldes funktionsduglig i 3 kap. FBL mening redan när förrättningen inleds. Frågan är om den förbättring som kan uppnås är proportionerlig.

För att proportionalitet ska råda måste åtgärden, vilket behandlats ovan, vara (1) ändamålsenlig, (2) nödvändig och (3) proportionerlig i strikt mening. HD bedömer att de två första leden i proportionalitetsbedömningen är uppfyllda, om än med liten marginal. Fråga är då om proportionalitet råder i strikt mening. En avvägning ska ske. I vågskålen som talar mot marköverföring lägger HD den drabbade markägarens intresse av att inte utsättas för tvångsförvärv. Fastighetsägarens intresse för markområdet utifrån praktiska överväganden är inte starkt (väger lätt i vågskålen) men det saknar enligt HD betydelse för prövningen då graden av allmänt intresse i den andra vågskålen, d.v.s. den ökade parkerings- och vändningsmöjligheten, är mycket lågt. Marköverföringen är därför inte proportionerlig i strikt mening. Att ersättning skulle komma att utgå förändrar inte det faktum att åtgärden är oproportionerlig.

 

Reflektioner

En uppenbar konsekvens av utfallet är att lantmäterimyndigheterna nu har ett moment till att ta hänsyn till vid tvångsvis marköverföring. Inte bara reglerna i 3 och 5 kap. FBL utan också egendomsskyddet och då särskilt proportionalitetsprincipen. Tvångsvis marköverföring genom fastighetsreglering är inte så vanligt i praktiken. Men man får inte bortse från att möjligheterna att tillgripa tvång skapar incitament att ingå privata överenskommelser, varför de expropriativa reglerna kan ha betydelse även i situationer där de inte kommer till direkt tillämpning. De förutsättningar där reglerna oftast kommer till praktisk användning torde vara inom planlagt område. Syftet är då att flytta mark mellan fastigheter för att uppnå planenlighet. Frågan är vilken betydelse utslaget har i dessa situationer. Det ligger ett relativt starkt allmänt intresse i att detaljplaner genomförs. Flera tvingande regler finns också i både plan- och bygglagen och FBL för att underlätta genomförandet. Den relativt tomma vågskålen för fastighet A i målet skulle om åtgärden istället hade skett i plangenomförande syfte fått en betydande last. Den drabbade markägares intresse av att slippa marköverföringen väger då lätt i relation till det allmänna intresset att genomföra planen. Den markägare som vill slippa att bli av med mark till följd av detaljplan måste således – i dag såväl som före HDs dom – vara aktiv under planprocessen. Efteråt är det för sent. Utslaget har i huvudsak praktisk betydelse i förrättningar som inte avser plangenomförande.

En annan fråga är hur utfallet påverkar andra lagar där tvång kan tillgripas. Ser vi till ExL och LL innehåller dessa, som nämnts ovan, en intresseavvägning som ligger relativt nära en proportionalitetsbedömning i strikt mening. De två första leden i proportionalitetsbedömningen torde normalt också ligga inom ramen för den prövning som sker inom ExL och LL. Domen bör således ha en mer begränsad betydelse i fråga om åtgärder enligt dessa lagar. Ser vi istället till AL och servitutsbildning enligt FBL är frågan i viss mån en annan. De två första leden torde även här normalt vara uppfyllda genom reglerna i AL och FBL, men frågan är om åtgärden är proportionerlig i strikt mening. Den väsentlighetsprövning som sker tar hänsyn till sökandens behov. Men väsentligheten sätter inte ett värde på den drabbades intresse av att slippa intrånget. Detta sker istället i viss – men begränsad – mån i båtnadsprövningen, där olägenheter vägs mot fördelar. I vilken mån proportionalitetsbedömningen har genomslag i dessa förrättningar återstår att se.

Sammantaget torde utslaget ha störst betydelse i fråga om tvångsvis marköverföring där tydliga allmänna och enskilda intressen av tyngd saknas, exempelvis marköverföring utom plan för redan lämpliga fastigheter. Vidare torde utslaget kunna ha betydelse för rättighetsbildning genom AL och FBL även om spannet mellan de reglerna och egendomsskyddet inte är lika stort som i fråga om marköverföring genom FBL.

 

Tomas Vesterlin